y âr

T-

t

à

■%

*•

ÿ

1

f

■+r,

r

V

Biblioteka Politechniki Krakowskiej

100000297837

♦

DR. MICHAŁ ROSTWOROWSKI

Docent Wszechnicy Jagiellońskiej.

CZĘŚĆ I.

JEJ CZYNNIKI SKŁADOWE.

WE LWOWIE.

CZCIONKAMI DRUKARNI LUDOWËJ

pod zarządem Stanisława Baylego.

1900.

y

h z j' t?

D

Kj

(Odbitka z Przeglądu prawa i administracyi).

Afecu Mr.JL

4

*c

„No législature possesses infinitude of

_y

K«E&mßs.

t i.

Rozdział I.

System dwuizbowy w teoryi i w prawie pożytywnem x).

1. Wstęp.

Konstytueya austryacka nie jest dziełem bezwzględnie oryginalnem, ale podobnie, jak wszystkie współczesne nam konstytucye, zawdzięcza cały szereg swych urządzeń tak zwanej teoryi konstytucyonalizmu, a tern samem i ustrojowi po-

*) Z uwzględnionej tu literatury przytoczę tylko najważniejsze prace :

A n c i 11 o n. Ueber die Staatswissenschaft. 1820. Berlin.

— Ueber den Geist der Staatsverfassungen und dessen Einfluss auf die Gesetzgebung. 1825. Berlin.

Aretin. Staatsrecht der konstitutionellen Monarchie. I. 1824, II. 1827 (Botteck).

Bacou. De Vinfluence du fédéralisme sur Vinstitution des Chambres Hautes. 1899. Toulouse.

Bentham (Ed. Dumont). Tactique des assemblées législatives. 1816. Genève.

Blackstone. Commentâmes on the Laws of England. 1767. London. (Wyd. franc. 1822).

Bluntschli. Allgemeines Staatsrecht. 1876.

— Ein- und Zweikammersystem w Deutsch.

Staatswörterbuch. IV.

Bornhak. Allgemeine Staatslehre. 1896. Berlin.

— Die Entwicklung der konstitutionellen Theorie (Zeitschr. f. d. gesavim. Staatswiss. B. 51. 1895).

litycznemu angielskiemu, który tej teoryi za punkt wyjścia posłużył. Stosunek prototypu angielskiego do systemów teore-

Cieszkowski. De la pairie et de Varistocratie moderne. 1844. Paris.

Constant (Benj.). Cours de politique constitutionnelle 1817—1820. (Wyd. 1861). Paris.

Czyczeryn. Kurs nauki o państwie (po rosyjsku) 1894— 1898. Moskwa.

Dahlmann. Die Politik. 1847. Leipzig.

De Lohne. Constitution de l'Angleterre. Ed. 1790. Genève.

Paris.

Desplaces. Sénats et Chambres Hautes. (II. ed.). 1894.

D u p o n t- W h i t e. Przedmowa do francuskiego przekładu J. St. Milia, Le gouvernement représentatif. 1862. Paris.

Esc h er. Handbuch der praktischen Politik. 1868—1864.

Leipzig.

Esmein. Elements de droit constitutionnel français et comparé, 1899. Paris II. ed.

G a reis. Allgemeines Staatsrecht 1888 (w Marquardsen’s Handb. des oeff. Hechts). Freiburg in B.

Gradowski. Prawo państwowe ważniejszych mocarstw europejskich (wykład po ros. 1885 r.) 1895. Petersburg.

Laboulaye. Histoire des Etats Unis. 1877. Paris.

Laveleye. Le Gouvernement dans la Démocratie 1891. Paris.

Leck y. Democracy and Liberty. 1896. London. Lawrence L o w e 11. Governments and parties in continental Europe. 1896. London.

M i 11 J. St. Considérations on the représentative go-vernment. 1861.

M au r e n b r e c h e r. Grundsätze des heutigen deutschen Staatsrechtes. 1847. Frankf. a. M.

Sidgwick. The Elements of Politics. 1891. London.

S c h m i 11 h e n n e r. Grundlinien des allg. oder ideellen Staatsrechtes. 1845. Giessen.

Toque vil le. De la démocratie en Amérique. 1848.

Paris.

Treitschke Politik. 1898. Leipzig.

tycznych jest ciekawym przykładem różnych operacyj logicznych, jakie nad pewnym materyałem konkretnym przedsięwziąć można. Monteskiusz, według zdania którego Anglia rozwiązała szczęśliwie problemat wolności politycznej, obszedł się, jak wiadomo, dosyć swobodnie z prawem pozytywmem angielskiem. Pozostawiając na boku, co miało znaczenie zbyt lokalne* starał się on uchwycić ważniejsze (z jego punktu widzenia.) rysy. ażeby je dalej przenieść na grunt innych społeczeństw'. Metodę abstrakcyjną posunął nawet pod względem zewnętrznym tak daleko, że w całym rozdziale, zatytułowanym „de la constitution d'Angleterreu, nie użył ani jednego technicznego terminu angielskiego, któryby wskazywał, że pierwowzór konkretny miał przed oczami.

Inaczej bezpośredni jego następcy i zwolennicy, De Lol-me i Blackstone, którzy trzymają się ściślej urządzeń angielskich, nie przestając ich idealizować i wyciągać z najmniejszych drobnostek wniosków" ogólniejszej natury, a tern samem zalecając naśladownictwo w szerszym zakresie niż to czynił Monteskiusz.

W Europie, dopiero po skonfederowaniu Stanów Zjednoczonych Amer, półn , po rewolucji francuskiej, po cesarstwie, a więc od epoki restauracyi, zdąża doktryna polityczna do pe-wnej niezależności: nie zrywa ona tradycjonalnych węzłów z Monteskiuszem, ale pogłębia badania i zamiast idealizowania konkretnych angielskich stosunków, posuwa się raczej w kierunku abstrakcyi, a tern samem rozszerza ramy, w granicach których może swobodnie rozwinąć się oryginalność pomysłów" i twórczość ustawodawcza.

Za przykład tu wziąć możemy kwestyę systemu dwuizbowego. W połowie XVIII. wieku, angielska Izba lordów (przyszły materyał do operacyj logicznych) funkeyonuje jako instytucya z daleko sięgającą historyą x) ; skład jej, attrybu-

Winter. Ueber die Bildung der ersten Kammern in Deutschland. 1870. Tübingen.

Winter. Der Bundesrath und die Bciclisoberhausfrage. 1872. Tübingen.

*) L. 0 Pike. The constitutional History of the House of Lords. 1894. London.

cye, stosunek do korony, do Izby gmin — są wynikiem długiego historycznego procesu, w którym teleologiczne względy, później tak silnie przez teoryę zaakcentowane, nie odgrywały żadnej roli. Gdy Monteskiusz twierdzi w „Duchu praw“, źe w państwie zawsze istnieją osoby, wyróżniające sie urodzę niem, bogactwem lub zaszczytami, i żąda dla nich, w interesie ich wolności, ażeby stanowiły osobne ciało, gdyż w przeciwnym przypadku stałyby się niewolnikami ludu; gdy zdaniem jego, ta izba arystokratyczna, musi z natury swej być „dziedziczną“, ale też i ograniczoną pod względem swych atrybucyi do prawa „powstrzymywania“ uchwał Izby ludowej : jest to z jego strony nic więcej, jak idealiza-cya i nadanie momentowi konkretnemu, angielskiemu, znaczenia ogólnego, europejskiego. Gdy przeciwnie tenże Monteskiusz nie bierze już w rachubę arystokratycznej cechy tęga „ciała szlacheckiego“, a zaznacza dobre strony podziału władzy ustawodawczej między dwie Izby, dzięki któremu jedna z nich wiąże drugą z mocy swego prawa sprzeciwu, obie trzymane są w respekcie przez egzekutywę i nawzajem tę ostatnią w respekcie trzymają, — widoczną tu jest abstrakeya i chęć wzniesienia się ponad konkretną formę, a w tych kilku uwagach mieści się zawiązek już nie teoryi o izbach arystokratycznych, ale źródło teoryi szerszej, późniejszej teoryi dwuizbowości.

Logicznie, na teoryę tę składają się dwa odrębne momenty: z jednej strony — użyteczność samego podziału re-prezentacyi na dwa odłamy, uzasadnienie racyonalne dualizmu ustawodawczego, bez względu na to, z jakich czynników złożone są oba ciała równorzędne — istota systemu dwuizbowego; z drugiej strony — wewnętrzne ukonstytuowanie i organizacya każdego z tych ciał, powołanie do nich tych lub owych czynników społecznych, oparcie ich budowy na tych lub owych zasadach — formy systemu dwuizbowego.

Otóż Monteskiusz w pierwszej kwestyi stosuje swoją teoryę hamulców i kładzie podwaliny do dzisiaj niemal powszechnie przyjętej dwuizbowości; w drugiej jest zbyt exklu-zywnym, zbyt zapatrzonym w pierwowzór angielski i stąd

jest protoplastą tylko jednej szkoły, inicjatorem systemów jednego tylko typu, — typu, co dzisiaj powoli wymiera i ustępuje miejsce innym, których istnienia i możliwości Monteskiusz nie podejrzy wał.

Jeszcze ściślej solidaryzują istotę i formę dwuizbowości dwaj wspomnieni wyżej De Lolme i Blackstone.

Najpodatniejszym terenem do rozłożenia nauki Monteskiusza i jego zwolenników na części składowe logiczne, do oddzielenia istoty systemu dwuizbowego od kwestyi poszczególnych form tego systemu — okazały się Stany Zjednoczone Ameryki północnej. Tu, w braku wszelkich czynników arystokratycznych, trzeba było albo zrzec się systemu dwuizbowego, jak to uczyniła pierwotnie Pensylwania (1776) i konfederacya w d. 9. lipca 1778, albo też przyjąć zasadę dwuizbowości ze względu na jej wyższość nad jednoizbowością, ale zorganizować ją inaczej niż w Anglii, a odpowiednio do miejscowych warunków. Na tę drogę weszły wszystkie poszczególne stany i wreszcie sama federacya w d. 17. września 1787 r. ¹).

W tej też chwili, w epoce walk i dyskusyi konstytucyjnych nad pomnikowem dziełem Aktu z r. 1787, krystalizuje się czysta zasada dwuizbowości.

Optymizm Franklina, twórcy konstytucyi pensylwańskiej z r. 1776 i gorącego zwolennika jednej Izby, ustąpił miejsca pod wpływem smutnych a świeżych doświadczeń prądom tra-dycyonalnym, przychylnym dualizmowi. John Adams w swej „Obronie konstytucyi Stanów⁷ Zjednoczonych“ (1787), Ha-

!) P. Arthur Bacou w świeżo ogłoszonej pracy p. t. De Vinfluence du fédéralisme.... etc. wykazał dobitnie, że nie fe-deralizm wytworzył w Ameryce system dwuizbowy, ale istniejące w⁷ całem prawie amerykańskiem społeczeństwie przeświadczenie o niezbędności zrównoważenia czynników ustawodawczych. Fede-ralizm pozostał bez wpływu przedewszystkiem w Stanach poszczególnych, zorganizowanych jako państwa proste, a mimo to ustanawiających Senat obok Izby deputowanych ; co zaś do Senatu związkowego, to federalizm zadecydował nie o istnieniu lub nieistnieniu dwuizbowości, a tylko o jej ukształtowaniu. Na tern polu okazał się on rzeczywiście twórczym i służąc za punkt wyjścia systemom nowego typu, rozszerzył horyzont teoretycznej polityki.

milton, Madison i Jay w „Federaliście“ (1787—1788) zgrupowali najważniejsze a ogólnej natury argumenty, za tą tezą przemawiające, i można powiedzieć, że późniejsze lata nie dodały w tej materyi nic nowego. Utwierdzeni raczej, niż zachwiani praktyką parlamentarną XIX. wieku, Bentham, Benj. Constant, Toqueville, John Stuart Mili, Bluntschli, podnoszą, w tej lub owej formie, te same zasadnicze momenty.

Przeciwnie — na gruncie praktycznego przeprowadzenia powyższej zasady — Amerykanie budują zrazu dla siebie. Kwestya, jak Izby te należy zorganizować — mimo systemu filadelfijskiego — staje się w Europie przedmiotem ożywionej dyskusyi w dziełach teoretycznych, w parlamentach i konstytuantach — i do dziś dnia nie jest jeszcze stanowczo i nieodwołalnie rozwiązaną. Początkowo system angielski przeważa, już to w czystej formie, już to z „poprawkami“ lub „zmianami“, wynikającemi z odmiennego ustroju społecznego narodów europejskich. System filadelfijski — (znowu w swej konkretnej formie) — inspirować może co najwyżej konstytucje państw związkowych (Meksyk, Venezuela, Argentyna, Brazylia, Szwajcarya, Cesarstwo niemieckie). Z czasem dopiero, nigdy nie strudzona teorya rzuca pomost między tym systemem a ustrojem państw prostych, i po wyeliminowaniu zeń rysów czysto federalistycznyeh, ułatwia mu współzawodnictwo z systemami, co z pnia angielskiego wyrosły.

Nad obu tymi momentami teoryi dwuizbowości radzi-byśmy pokrótce się zastanowić.

2. Istota systemu dwuizbowego.

System ten polega na podziale ciała reprezentacyjnego czy ustawodawczego na dwie Izby, w zasadzie i z reguły równouprawnione, obradujące i uchwalające jedna niezależnie od drugiej i których dopiero zgodne uchwały służyć mogą za substrat ustaw, w państwie obowiązujących.

Ba się on pogodzić z każdym ustrojem politycznym, mo-narchicznym, czy republikańskim, arystokratycznym czy de-

mokratycznym, byleby tylko dopuszczoną była zasada reprezentacyjna, której on jest jedynie formą szczególną.

Da sie on pomyśleć nawet i w demokracyi bezpośredniej, przynajmniej wtedy, gdy, w przypadkach ustawą oznaczonych, niezależnie i po za parlamentem, jako organ decydujący, funkcyonuje ogół obywateli, który w plebiscycie (referendum) ex post wolę swoją objawia. Znaczenie dwuizbowości jest tu tylko podrzędnem, gdyż w⁷ kwestyach, podlegających uchwale ludowej, cała praca parlamentarna ma charakter przygotowawczy, a ciężar właściwej dyskusyi i decyzyi przenosi się z pośród grona reprezentantów między szerokie warstwy reprezentowanych.

Natomiast system dwuizbowy byłby wykluczony, jako bezużyteczny i bezcelowy, przy takiej organizacyi reprezenta-cyi ludowej, gdzie rola, przypadająca tej reprezentacyi polegałaby na biernem zadokumentowaniu gotowej już a priori zwierzchnie zej woli 1 u d o w e j. Tu, ale tylko tu, mogłaby znaleźć zastosowanie formuła obrońców systemu jednoizbowego : „Jeden 1 u d — j e d n a wola — j e-d n a Izba“ ¹).

Nie wdając się bynajmniej w dyskusyę nad pytaniem, czy i w jakich warunkach zasada zwierzchnictwa ludu jest możliwą do urzeczywistnienia, stańmy na chwilę na stanowisku bezwzględnych zwolenników tej zasady. „Państwo, mó-w⁷ią oni, samo, jako istota fikcyjna, idealna, nie ma woli własnej. Zwierzchnictwo państwowe wykony wanem być musi przez osoby fizyczne, które chcą i działają z a państwo i w⁷ państwa imieniu. Otóż zasadę monarchiczną i arystokratyczną odrzucamy; chcemy, ażeby tym zwierzchnikiem był lud cały“. Tu napotykają oni pierwszą przeszkodę. Lud składa się z mężczyzn, kobiet i dzieci, z ludzi nieposzlakowanych i zbrodniarzy i t. d. Nasuwa się konieczność ograniczenia „ludu“ pod względem liczebnym. I oto w imieniu całego ludu t. zn. całej ludności kraju, występować nadały będzie

*) Por. Desplaces op. cit. str. 4; Es me in Eléments str. 75. Por. Aretin-Rotteck §. 13 str. 197: „Dem reinen Repräsentativsystem ist die Idee von sic ei Kammern fremd'¹.

grupa ciaśniejsza, tak zw. lud w znaczeniu prawni-czem („la nation légale“J, to jest ogół osób, politycznie uprawnionych, odpowiadających pewnym warunkom co do płci, wieku, obyczajów i t. d.

wolę tej grupy

tizna-

Ten lud będzie wiec właściwym zwierzchnikiem. Gdy jednak zwierzchnik nie jest jednoosobowym, lecz wieloosobowym, o jednolitej woli jego może być mowa tylko przy bezwzględnej jednomyślności; możliwość ta jest bardzo problematyczną, stąd konieczność, a przynajmniej wysoka użyteczność nadania pewnej kombinacyi, ugrupowaniu objawów woli in-dywidualnej, możności uchodzenia ciaśniejszej, ludu w znaczeniu prawniczem. Jedynem kryte-ryum, które zgadza się z pojęciem równości obywateli pomiędzy sobą, jest liczba: ztąd podział na większość i mniejszość. Gdy zliczymy objawy woli indywidualnej odnośnie do pewnej kwestyi, czy to projektu ustawy, czy kierunku polityki — i liczba stronników stanowić będzie więcej niż połowę wszystkich członków „ludu“, wola tej większości ną będzie za wolę całego ludu (w znacz, prawn.). Jest to już druga fikcya *).

mu pozostawić odpowiednią sposobność: do tego służą zgromadzenia ludowe. Czy będą to zebrania wszechne,

Ażeby lud mógł się oświadczyć wyraźnie i niedwuznacznie, trzeba

po-

usuwa

krajowe, czy też szereg zebrań miejscowych, okręgowych z identycznym porządkiem dziennym — jest to rzeczą obojętną: oddane głosy tak lub nie dadzą się obliczyć w obu przypadkach, a tern samem da się skonstatować, po której stronie jest większość. Trudność tylko polega na tem, że z uprawnionych do głosu członków jedni są obecni, inni nieobecni. Zdarzyć się więc może, że "większość z pomiędzy głosujących faktycznie nie będzie stanowiła większości ogółu do głosu uprawnionych. Ale i tę trudność się wprowadzając trzecią fikcyę, w myśl której niegłosujący przyłączają się milcząco do większości głosujących tak, że ta ostatnia słusznie uchodzić może jako organ całości. — Tak

Rousseau.

x) Przyjmują ją wszyscy demokraci poczynając od J. J.

więc biorąc zwierzchnictwo ludu jako punkt wyjścia — drogą trzech fikcyi dochodzimy do tezy, że wolą państwa jest i ma być wyraźnie objawiona wola większości głosujących członków ludu w znaczeniu prawniczem.

Dotychczas nie znajdujemy miejsca dla systemu dwuizbowego, gdyż i dla reprezentacyi miejsca niema, skoro uczestnicy władzy zwierzchniczej sami wolę swoją wyczerpująco, wyraźnie albo milcząco, oświadczają.

Można jednak wyobrazić sobie, że wola większości nie posiada, albo i nie ma posiadać daleko sięgającej precyzyi, a ogranicza się do wskazania czy to głównych zasad pożądanych ustaw i urządzeń, czy nawet tylko ogólnego kierunku akcyi politycznej ; że dalej na speeyalnie wybranych przez tę większość delegatów", komisarzy czy reprezentantów, włożonym zostanie obowiązek wypracowania uchwał w duchu danego im przez większość zlecenia. Mimo wprowadzenia nowego czynnika, powołanego formalnie do działania w imieniu państwa, system polityczny nie ulega jeszcze przez to zmianie istotnej. Wolą państwa ma być tutaj wpraw⁷dzie wola tych komisarzy i delegatów, ale sami ci delegaci są związani instrukcyami większości faktycznie głosujących członków ludu i są wykonawcami jej woli x). Eóżnice w zapatrywaniach między delegatami zarysować się mogą dopiero wewnątrz tej wspólnej wszystkim i identycznej instrukcyi, gdy chodzi o szczegóły lub o interpretacyę narzuconej im woli większości. Lud nie przestaje być zwierzchnikiem, wmla jego jest objawioną i nikt lepiej od delegatów nie może być o niej poinformowanym. Są więc wszystkie warunki suwerenności ludu. Jest lud i jest jedna jego niewątpliwa, choć z pomocą trzech fikcyi otrzymana wola; jest jedna Izba delegatów, wolą tą związana. Wszystko tak się tu ściśle łączy ze sobą, że drugiej Izby nie ma o co zahaczyć. Zasada zwierzchnictwa ludowego w połączeniu z faktem, że wola ludu jest już stwier-

¹) Przypadek ten zajść może, gdy ogół obywateli głosuje jednocześnie nad programem i wybiera jedną z dwóch list delegatów, z których każda zawiera stronników tylko jednego z dwóch współzawodniczących programów.

dzoną, gotową i z faktem, że delegaci otrzymują wiążące ich instrukcye — wykluczają możliwość systemu dwuizbowego.

Niech jednak zabraknie jednego z tych czynników ; niech zasada wyłącznego zwierzchnictwa ludu ustąpi miejsca kombinacyi: „lud i monarcha“; niech odpadnie stwierdzenie konkretnej woli ludu to jest woli większości glosujących obywateli; niech zniesione zostaną instrukcye wiążące, a pozostawioną będzie zupełna swoboda działania reprezentantom ludu : niezwłocznie znikną przeszkody, które by się sprzeciwiały dwuizbowości.

m on a l’

en er-

Wola tej in-

wa.

a) W pierwszej z wspomnianych hipotez — wolą państwa jest. i ma być zgodna wola ludu i monarchy. Lud może więc objawić swoją jasno sprecyzowaną wolę, a jednak w myśl konstytucyi, nie ma to wystarczać do wytworzenia woli państwowej, dopóki monarcha zgody swojej na toż samo nie oświadczy. Różnice w zapatrywaniach ludu i monarchy są możliwe; jak jeden, tak i drugi w zrozumieniu interesu i dobra powszechnego mylić się mogą, patrząc zbyt blisko lub zbyt daleko. Z chwilą gdy sam lud przyzna, że nie jest nie-omylnym, otwiera się możność utworzenia instancyi pośredniej, której zadaniem byłoby — nie reprezentować wolę ludu, gdyż ta, przypuszczamy, wyraz swój już znalazła, ale — wolę tę badać z punktu widzenia interesów całości, ciągłości i t. p., czy jest rozumną, słuszną i w ogóle w danej chwili usprawiedliwioną. Zorganizowanie podobnej instytucyi nie jest jeszcze ukróceniem praw ludu, który i tak nie jest wyłącznym dzierżycielem władzy najwyższej, Zapewne wygodniej być może nieraz ludowi, mieć do czynienia z monarchą samym niż z monarchą i Izbą drugą, ale, czy monarcha sam z wolą ludu liczyć się nie będzie, czy też zachowa się odpornie, idąc za przykładem tej instytucyi pośredniej, to dla ludu rezultat będzie identyczny. Jedynie w przypadku, gdyby wola chy i wola ludu były jednozgodne, a sprzeczne z wolą tej instytucyi pośredniej, zachodzić by mogło pytanie, jaką gią prawną tę ostatnią wolę obdarzyć należy. Z punktu widzenia zasadniczego odpowiedź jest niewątpli stancyi ugiąć się będzie zmuszona w obec faktu zgody dwóch

podstawowych czynników woli państwowej. Przy tym ustroju system dwuizbowy jest więc możliwy, ale nie da się przeprowadzić z całą bezwzględnością ¹).

O jednej woli mowy już być nie może,

b) W drugiej hipotezie, zasada wyłącznego zwierzchnictwa ludu pozostaje w swej mocy, ale dla tych lub owych wTzględów odpada możność czy potrzeba stwierdzenia konkretnej woli ludu, to jest woli większości głosujących w kraju członków. O urzeczywistnienie tej hipotezy nie trudno: wystarczy przyjąć założenie, że obywatele zachowują prawo oświadczania swej woli, a wzgl. swe prawo wyboru delegatów ; że prawa te wykonywają jednak nie wszyscy razem złączeni w jednym okręgu, rzeczywiście czy idealnie, ale podzieleni na okręgi terytoryalne lub kurye złożone z obywateli w różny sposób ukwalifikowanych. Jeżeli w czystym systemie zwierzchnictwa ludowego za każdym delegatem stała większość wszystkich głosujących w kraju członków, tu, gdzie każdy okres czy kurya stanowi osobną indywidualność, za delegatem i jego programem stoi większość głosujących w tej kury i czy okręgu, a co najwyżej, o szeregu partykularnych objawów woli. Gdy w okręgu a. większość wybierze delegata A. ze względu na jego program X., i to samo powtórzy się w okręgu b., c.... odnośnie od delegatów B., C.... tak, że wszędzie stronnicy programu X. wybiorą swoich delegatówT, wtedy, ■ ale tylko wtedy, możnaby powiedzieć, że „lud“ objawił swą wolę tej treści: „program X. jest moim programem stać się prawem“, gdyż summa tych wszystkich większości partykularnych utworzy jedną większość krajową. Niech się zdarzy jednak, że w jednym okręgu m. wybrany zostanie delegat M. ze względu na jego program Y. (przypuśćmy, wręcz przeciwny) niezwłocznie powstaje wątpliwość, po której stronie jest większość ludu.

*) Analogiczna (nieidentyczna) sytuacya zachodzi przy systemie reprezentacyjnym, gdy zaprowadzone są rządy parlamentarne t. j. gdy ministeryum jest złożone z szefów i oficerów partyi, mającej większość w Izbie niższej. Syttem dwuizbowy bezwzględny i rząd parlamentarny w ścisłem znaczeniu nawzajem się wykluczają.

Weźmy np. sto okręgów z równą liczbą głosujących 10.000 w każdym. Gdy w 99-ciu okręgach oświadczy się w każdym większość t. j. 5001 obywateli za opinią X, a mniejszość 4999 obywateli za programem Y, otrzymamy . stosunek 495.099 stronników programu X. do 494901 stronników programu Y. Gdy setny okręg wszystkiemi 10.000 głosów stanie za programem Y. okaże się, że 99-ciu delegatów reprezentuje mniejszość (495.099), a jeden delegat — większość (504.901). Broniąc konsekwentnie zasady większości, powiedzielibyśmy, że ten jeden poseł jest jedynie uprawniony do objawienia woli w imieniu ludu, gdyż za nim stoi tegoż większość; inni odpadają, skoro reprezentują tylko mniejszość. Tu jednak dzieje się wręcz przeciwnie. Najgorliwsi zwolennicy teoryi zwierzchnictwa ludowego mówią: „Lud wybrał 99-ciu posłów z programem X., jednego tylko z programem Y.; ergo.... z wolą ludu zgodnym jest program X. a nie Y“. Źródła tej sprzeczności należy szukać w zmianie frontu w chwili uzyskania rezultatów głosowania.

W tym momencie, nasi teoretycy zapominają o woli ludu rzeczywistej t. j. otrzymanej w drodze zesumowania oddanych w całym kraju głosów i o wytworzonej w ten sposób większości. Zapatrzeni w ostateczny wynik głosowania w każdym okręgu oddzielnie, sumują oni jedynie głosy oddane za zwycięzcami i nic dziwnego, że otrzymują stosunek 495.099 do 10.000. Zwolennicy tego systemu porzucają wolę jednego ludu, a gonią za czemś innem, nowem, co w drodze nowej fikcyi i tym razem często wprost sprzecznej z rzeczywistością, za wolę „ludu“ chcą poczytywać. Tein nowem kryteryum jest liczba zwycięskich okręgów i liczba zwycięskich głosów w nich oddanych. Proceder ten może być dogodnym, zapewne; dobrze jest jednak wiedzieć, że system ten na miejsce konkretnej woli większości jednego ludu podstawia wolę otrzymaną w drodze innego zupełnie obrachunku. — Tu więc już formuła: „jeden lud — jedna wola — jedna Izba“ — nie może być stosowaną. Przedewszystkiem jednego ludu już niema a tylko zindywidualizowane jego części. Dalej zamiast ..jednej woli“ po prostu, mamy „jedną ale sztucznie otrzymaną wolę“. Wskutek tego i ostatnie ogniwo tego

syllogizmu traci swoją logiczną podstawę. Skoro niema żadnej gwarancyi, że wola większości delegatów jest jednocześnie i wolą większości ludu ; że formalna, fingo-wana wola ludu zgodną jest z jego wolą materyalną, rzeczywistą: niema też powodu, dlaczego by podobna Izba nieodwołalnie i wyłącznie jako organ woli ludu funkcyonować miała. Raczej przeciwnie, skłonnibyśrny byli widzieć w tem powód dostateczny, ażeby Izbę tę uzupełnić drugą, której zadaniem byłoby wyrównać różnice, jakie między tymi dwoma wyrazami woli ludu zachodzić mogą.

Odmawiając w powyższy sposób utworzonej Izbie delegatów prawa uchodzenia za wyrazicielkę czystej, niezmąconej niczem woli ludu, szukając w odpowiednio zorganizowanej drugiej Izbie korektywry możliwej pomyłki, jesteśmy, zdaje się nawet, bliżsi czystej idei demokratycznej, niż ci, co „wolę ludu“ mając wciąż na ustach, wolę tę pomijają, a posługują się świadomie lub nieświadomie sztucznym falsyfikatem.

Z punktu widzenia zasadniczego stwierdzić więc można, że przy takim systemie uwzględniania woli obywateli, gdzie wola ta objawia się ułamkami drogą szeregu zwycięztw partykularnych, gdzie ignoruje się stosunek liczby stronników pewnego programu do ogólnej liczby głosujących — system dwuizbowy jest dopuszczalny.

c) Tak z w. system reprezentacyjny w ścisłem tego słowa znaczeniu x) posuwa się jednak jeszcze dalej. Wykluczając wiążące instrukcye, odrzucając możliwość jakiegokolwiek stosunku prawnego między deputowanym a jego wyborcami, przez to samo abstrahuje on zupełnie od woli obywateli — i to jest trzecia hipoteza, dla nas najciekawsza, gdyż spotykamy ją urzeczywistnioną w przeważnej liczbie państw konstytucyjnych. System ten wychodzi z założenia, że jakkolwiek co do pewnych kwestyi, prostych, jasnych, dostępnych dla wszyst-

fi*««**

Ł) Por. Orlando. Du fondement juridique de la représentation politique (Revue de droit public et de la science polit. III. (1895) str. 1—39; Esmein. Deux formes de gouvernement — ibidem L (1894) str. 15—41; Rieker. Die rechtliche Natur der modernen Volksvertretung.    ^$2-

kich obywateli, lud (w znacz, prawniczem) mógłby być zdolnym do powzięcia uchwały rozumnej i korzystnej dla całości, i że oświadczenie się ludu dałoby się technicznie osiągnąć, bez względu na cyfrę ludności i obszar terytoryum , działalność państwowa jest zbyt skomplikowaną i łączy się ze zbyt wielu kwestyami dla szerokich mas niedostępnemi, aby wola ludu mogła przy wytworzeniu woli państwowej być brana w rachubę i to zarówno wola całego ludu, jako jednolitej masy, jak i wola poszczególnych jego części. I bezpośredni więc udział ludu i pośredni (przez komisarzy czy delegatów) są jednakowo wykluczone.

Ludowi pozostawionem jest jedynie prawo „wyboru“ to jest prawo „wskazywania“ osób, które, zamiast niego, powołane zostaną do samodzielnego wytwarzania, same lub wspólnie z innymi czynnikami, woli państwowej. System reprezentacyjny jest więc równoznaczny z przesunięciem ma-teryalnego źródła zwierzchniczej (a wzgl. współzwierzchniczej) woli — z ludu na organ samodzielny, o którego fizycznym składzie tylko lud decydować może.

ma

Deputowany nie jest pełnomocnikiem czy przedstawicielem ani tych co za nim głosowali, ani tego okręgu czy ku-ryi, w której został obranym, ani nawet ogółu wszystkich wyborców i całego ludu: jedyna kwralifikacya, jaka mu się należy jest ta, że jest on członkiem ciała, które ma za zadanie zastępstwo ludu i oświadczenie woli zamiast ludu. — Ciało to nie kanałizuje woli obywateli, ale samo wolę dopiero swobodnie wytwarza. Jeżeli mimo to prawo w⁷yboru jest cennym nabytkiem dla obywateli, to wytłumaczenia tego szukać należy gdzieindziej. Teoretyczna polityka liczy się z faktem, że uprawniony do głosu wyborca odda go na tego kandydata, który mu się najodpowiedniejszym do pełnienia funkcyi deputowanego wydaje; że tą diogą pewna część aspiracyi, życzeń, postulatów przeniknąć może z pomiędzy masy wyborców do Izby, która jej pizedstawicielką. Ale związek wybrańca z wwborcami, związek czysto psychologicznej natury, gdzie zaufanie do osoby, pizekonania polityczne i poczucie egoistycznych interesów już to łącznie, już to oddzielnie, odgrywają pewną rolę, jest zbvt

nieuchwytnym, ażeby prawo akceptując sam fakt, mogło wysnuć stąd jakiekolwiek dalsze konsekwencye. Nie wchodzi ono w motywy oddania kartki wyborczej za tym lub owym kandydatem, konstatuje jedynie formalną wolę wyborcy: „niech X. będzie członkiem reprezentaeyi ludowej“ i ten suchy fakt mu najzupełniej wystarcza. Dzięki temu oderwaniu deputowanego od wyborców, jakie prawo uświęca i dzięki tej niezależności , jaką prawo deputowanemu gwarantuje, — rosną w liczbę argumenty za dwuizbowością przemawiające.

Bez względu na to, jaką będzie ustawia wyborcza, decydująca w rewnej mierze o składzie reprezentaeyi ludowej, istnieją dwa niebezpieczeństwa, z którymi liczyć się trzeba.

Pierwszem jest, ażeby ta Izba, złożona z „w⁷olnych“ i „nieodpowiedzialnych“ deputowanych, powołując się na to, że, jako ciało kollektywne, jest jedyną przedstawicielką ludu, nie nadużyła tej swojej swobody i swego wyłącznego prawa zastępstwa na szkodę interesów⁷ tegoż ludu, i to wT drodze uzurpacyi władzy, przekroczenia atrybucyi zakreślonych ustaw⁷ą i zagrabienia w⁷ swe ręce funkcyi do niej nie należących. Gdy ma ona do czynienia tylko z egzekutywy, monarchą czy prezydentem, możliwe zatargi doprowadzają albo do kapitula-cyi egzekutywy albo też do starć zbrojnych i wojny domowej, a stanowisko, jakie lud zajmie w obec tego zatargu, nigdy naprzód przewidzieć się nie da. Pokusa tu zbyt silna do wyzyskania sytuacyi na własną korzyść a wzgl. na rzecz wysuwanych na pienvszy plan „praw“ ludu, ażeby wiara w poczucie prawme deputowanych mogła być bezwzględną i nie

zachwianą.

Drugiem niebezpieczeństwem jest nie nielegalny, ale po prostu zły użytek z praw nadanych tej Izbie przez ustawę. Wprawdzie w założeniu działalność deputowanych ma być czemś lepszem, niż bezpośrednia działalność reprezentowanej ludności, niema jednak żadnej gw⁷arancyi, że rezultat jej choć mniej zły, będzie możliwie dobrym i dla kraju pożytecznym.

Jak już wyżej wspomniałem, system reprezentacyjny nie opiera się na woli już gotow⁷ej, ale dąży dopiero do jej wytworzenia w' łonie Izby. Nie chodzi tu w szczególności o suche zadokumentowanie woli pojedynczych deputowanych, ale prze-

dewszystkiem o przeprowadzenie dyskusyi, której głosowanie jest i powinno być dopiero wynikiem. Mimo to w rzeczywistości, dyskusya nieraz jest czczą formalnością, dzięki której opozycya będzie wprawdzie mogła jawnie swą opinię wygłosić, ale nie zmieni w niczem ostatecznego rezultatu, który i bez dyskusyi takim samym by się okazał. Gdy raz w Izbie utworzy się mniej lub więcej stała i ściśle skonsolidowana większość, ufna w swoją przewagę i w* doskonałość swego programu, lekceważy sobie ona krytykę słabszych liczebnie przeciwników. Wola Izby, lud cały reprezentującej i moralnie zobowiązanej do popierania interesów ogólnych, staje się wyrazem jednostronnej ciasnej doktryny. Skromność i poczucie braku kwalifikacyi do rozstrzygnięcia zawiłych kwestyi politycznych i prawniczych, niejednokrotnie obcemi są członkom tej Izby, a owocem tego nadmiernego zaufania w swoje siły — są uchwały niedojrzałe, pospieszne, jednostronne, niesprawiedliwe, przeciwko którym egzekutywa, nawet w veto uzbrojona, nie zawsze ze skutkiem przeciwdziałać może.

Oba niebezpieczeństwa, tyranii i nieudolności, stara się, jeżeli nie zupełnie uchylić, to przynajmniej ograniczyć — system dwuizbowy. Na dnie jego leży przekonanie, że, gdy Izb będzie dwie, jedna służyć będzie drugiej za przeciwwagę, hamulec i strażnicę prawa; że przez samo swoje istnienie i możność udaremnienia drogą swego veto uchwał, nacechowanych instynktem zaborczym, jedna drugą w granicach, ustawą oznaczonych, utrzyma; że dalej przy uchwałach legalnych, jedna Izba drugiej będzie korektywą, a każda — areną, na której zapatrywania, z umysłu lekceważone w drugiej Izbie, może znajdą sobie swobodniejsze ujście i szersze uwzględnienie; że w ten sposób system ten wpłynie na podniesienie poziomu i znaczenia dyskusyi, gdy naprzód będzie wiadomo, że pospiech sprawy naprzód nie posunie a przeciwnie jedynie stratę czasu ze sobą przyniesie.

System dwuizbowy jest więc do pewnego stopnia gwa-rancyą wolności obywatelskiej i gwarancyą względnie lepszego ustawodawstwa, rodzajem politycznego ubezpieczenia, nietylko w interesie egzekutywy lub warstw poszczególnych, ale w interesie najszerszych mas ludowych, przeciwko wszechwładztwu albo niedbalstwu nieodpowiedzialnej przed nikim reprezeu-tacyi.

To też w ustroju reprezentacyjnym (w ścisłem znaczeniu tego słowa) system dwuizbowy jest na właściwem miejscu. Zasadniczo nic mu nie stoi na przeszkodzie. Skoro lud „woli“ prawnie mieć nie może, skoro chodzi dopiero o wytworzenie tej woli dla niego : to, czy powołany do tej funkcyi organ będzie jedno- czy dwn-izbowy, to postaci rzeczy nie zmieni. Wola otrzymana ze zgody dwróch insty-tueyj zawsze będzie jedną wolą. Ujęty zaś z punktu widzenia użyteczności system ten ma niezaprzeczoną wyższość nad systemem jedno-izbowym, gdyż, daleki od optymizmu, liczy się przeciwnie ze słabością natury ludzkiej i stara się do polityki wprowadzić zasadę prewencyi, ażeby powszechnie szkodliwe, antyspołeczne tendencye, objawiające się w jednej instytucyi, znaleść mogły zawsze odpór zorganizowany ze strony innych czynników politycznych.

W Europie we wszystkich państwach konstytucyjnych z wyjątkiem Grecyi, Serbii, Bułgaryi, Luxemburgu, kantonów szwajcarskich i drobnych państewek niemieckich — zaprowadzonym jest system dwuizbowy.

3. Formy systemu dwu-izbowego.

A) Teorya.

Bównouprawnienie Izb obu jest postulatem istotnym tego systemu. Samo nadanie jednak równych prawnie wystarczy, jeżeli politycznie i społecznie jedna z nich na silniejszej zostanie zbudowana podstawie, gdyż równość prawna martwą stanie się literą, a praktycznie silniejsza Izba wywalczy sobie i faktyczną przewagę.

Z drugiej strony, zorganizowanie dwóch zupełnie identycznych Izb, opartych na tych samych podstawach, choć doprowadza do idealnej ich między sobą równości, ma tę niedogodność, że potęguje braki i tendencye szkodliwe, nie wprowadzając żadnych nowych czynników', któreby im przeciwdziałać mogły.

Problemat polityczny *) polega więc teraz na tem, ażeby stworzyć nietylko dwie Izby, ale dwie Izby równoznaczne, oparte na mniej więcej równoważnych podstawach, a j e d n a k odmienne, niepodobna jedna do drugi zdolne do sprawowania obo s t e j kontroli.

i tem s a m e m

o-

j rzeczy wi>

Między tymi dwoma biegunami — równowaga pożądaną z jednej strony — odrębnością charakterystyki z drugiej strony — oscyluje myśl polityczna teoretyków w naszej materyi, oscyluje zrazu oślepiona blaskiem urządzeń angielskich. Jakżeż zorganizowaną jest ta Izba Lordów, której przeniesienie na kontynent europejski tylokrotnie będzie podejmowanem i tyleż razy zawiedzie nadzieje w niej pokładane ?

Izba Lordów jest częścią parlamentu obok Korony i Izby gmin.

Członkami jej są²):

1° Wszyscy parowie angielscy t. j. albo męscy p o-tomkowie rodów (po jednym z każdego), których proto-

x) Tak przynajmniej, naszem zdaniem kwestya ta powinna być postawioną w czysto taoretycznem roztrząsaniu. Teoretyczna politj^ka winna tu jednak utrzymać się na terenie prawd praktycznych jak najogólniejszych, nie kusząc się bynajmniej o zbudowanie pierwowzoru wykończonego we wszystkich szczegółach, któryby jednakowo wszędzie mógł być zastosowanym. Pod tyrm warunkiem jedynie może ona liczyć na pewne uwzględnienie ze strony praktyki, która ze swej strony powinna być wolną od przesądu „empiryzmu“ i od tendencyi rozstrzygania kwestyj konstytucyjnych drogą zbyt konkretnych Jompromisó w“. Nie troszcząc się o zasady “ bardzo łatwo jest dojść do rozwiązania najzawilszych kwestyj; trwałego jednak tą drogą nic się nie zbuduje ; kontrahenci znikną, stosunki się zmienią, a norma prawna i oparte na niej iDStytucye urągać będą rzeczywistości. Tego rodzaju „realny grunt“ przypomina nam piaski lotne.

²) Burgess. Political science and comparative constitu-tional Law. 1896. Boston. II. 63.—Pike. L'he constituaonal History of the House of Lords. 1894. London. — Es mein Eléments str. 56.

plaści, wezwani imiennie przez króla, faktycznie zasiadali w angielskim parlamencie począwszy od r. 1295, a względnie prawo to na mocy królewskiego dyplomu w latach późniejszych otrzymali, albo też nowi parowie angielscy¹), to jest osoby, którym król nada za zasługi tę godność, z konieczności dziedziczną ²).

2° Z dziedzicznych parów szkockich — od r. 1707 szesnastu parów wybranych przez i z pomiędzy im podobnych — na przeciąg czasu trwania jednego parlamentu;

3° Z dziedzicznych parów irlandzkich od r. 1801 dwudziestu ośmiu parów, wybranych przez i z pomiędzy im podobnych — dożywotnio;

4° Dwaj arcybiskupi i dwudziestu czterech biskupów anglikańskich³). (Duchowni członkowie, zasiadający virtute officii, są tylko lordami parlamentu, a nie parami Anglii).

5° Od r. 1876 dwaj, a wzgl. czterej prawnicy, mianowani dożywotnio przez koronę z płacą 6000 funt. szterl. i noszący tytuł Lords oj Appeal in ordinary ze względu na udział, jaki biorą w spełnianiu przez Izbę Lordów jej atry-bucyi sędziowskich ⁴).

Jak promień słoneczny, przechodząc przez pryzmat, rozkłada się na szereg różnobarwnych promieni, tak i Izba Lordów, podlegając analizie teoretycznej polityki, względnie

) Korona nie może tworzyć nowych parów szkockich ;

irlandzkich

tylko w miarę ich wygasania i w liczbie ograniczonej. Ob. O k o 1 s k i : Ustrój Państw Europejskich. 1888. Warszawa, str. 14.

²) Próba wprowadzenia w r. 1856 „dożywotniego“ para w znaczeniu kontynentalnem nie została uwieńczona skutkiem dzięki opozycyi ze strony Izby Lordów. Zupełnie fałszywie przedstawia tę kwestyę O kolski. Op. cit. str. 14. Por. Winter: Ueber die Bildung... str. 318; Leck y op. cit. str. 347.

³)    Z tych ostatnich trzej zasiadają stale, inni według starszeństwa objęcia biskupstwa.

⁴)    Stat. of. Parliam. 39 & 40 Yict. Cap. 59. Ob Es me in Eléments str. 65; Lecky. 352.

do indywidualności autora, staje się źródłem równorodnych pomysłów.

W przeciwstawieniu arystokracyi dziedzicznej z jednej strony i zwykłych „kommoners’ow“ z drugiej, tkwi- źródło wszelkich organizacyi Izb wyższych, ściśle arystokratycznych (Benj. Constant), a dalej i poprostu „szlacheckich“ w odróżnieniu od „mieszczańskich“ i demokratycznych Izb niższych (Maurenbrecher).

Fakt, że większość parów znajduje się w posiadaniu latyfundyów, naprowadzi na myśl przeciwstawienia własności nieruchomej i własności ruchomej (Ancillon) albo nawet majątków niepodzielnych w drodze spadku i majątków po* dzielnych (Dahlmann). W dalszym rozwoju, podniesienie momentu ekonomicznego doprowadzi GuizoPa w r. 1849, a ze współczesnych Jenks’a *) do zgrupowania w Izbie wyższej kapitalistów, w Izbie niższej — ludzi żyjących

z pracy.

Mimo całej rozmaitości różnorodnych poglądów, tworzą one jedną grupę, są przejawem jednej koncepcyi — a mianowicie zdążają do zorganizowania reprezentacyi ludu jako reprezentacyi klasowej czy warstwowej, gdzie każda Izba byłaby uosobieniem nie całego ludu, ale tylko jednej jego części i dlatego właśnie sama za cały Jud woli objawić nie zdolna, a dopiero w połączeniu z drugą Izbą, która resztę ludności reprezentuje. Różnice zapatrywań zarysowują się jedynie odnośnie dopytania, w jakim punk-c i e ma nastąpić złamanie jedności ludu, które odbije się i w rozdwojeniu jego reprezentacyi. Polityczne znaczenie tego podziału nie jest również obojętnem dla tych teoretyków: ma on mieć na celu zgrupowanie w każdej Izbie stronników pewnej zasady, pewnego systemu rządzenia, pewnego kierunku polityki : tu monarchistów⁷, tam republikanów, tu konserwatystów, tam postępowców, tu obrońców tradycyi i ciągłości, tam zwolenników zmian i zastępców interesów przemijających i w ten sposób dawać w przecięciu, dzięki częściowej wzajemnej neutralizacyi, niezbędną ¹

dla kraju kombinacyę „zdrowego“ konserwatyzmu ze „zdrowym“ postępem i t. d., a która bezpośrednio otrzymać jest trudno.

Jeżeli przeciwnie zwrócimy naszą uwagę na źródło pierwotne, zkąd godność para bierze początek, a mianowicie na swobodny wybór Korony, wystarczy wyeliminować z niej dziedziczność, której wpływ już w drugiem pokoleniu swobodę Korony ogranicza, a dojdziemy do Izb wyższych z no min a cy i, do Izb złożonych jedynie z dożywotnich członków. Politycznie — podobna organizaeya jest wzmocnieniem wpływu Korony, a względnie Kządu; racyonalną podstawrą — jest tu zato myśl uczczenia zasługi osobistej. Teoretykiem tego kierunku jest John Stuart Mili, którego wpływ widocznym jest u Wintera, a sięga aż do najnowszych czasów⁷, do Treitschkego. Względnie do te ndencyi autora już to moment nom inacy i (formalny) górować będzie, a zasada zasługi osobistej ma służyć tylko za busolę, według której Korona ma się oryento-wać ; z czasem ustawa sama wskaże kategorye osób, gdzie tej zasługi przedewszystkiem szukać należy. Już to moment nominacyi usunie się na drugi plan — a moment zasługi (maferyalny) czy to rzeczywistej, czy przypuszczalnej, do tego stopnia zaabsorbuje umysły, że wypadnie rozszerzyć listę sposobów⁷ powoływania członków do tej Izby zasłużonych i nominacyę uzupełnić zasadą „virtute officii“, ko-optacyi, prezenty ; nawet dziedziczność zaczerpnie ztąd nowrą siłę i broniąc się przeciwko zarzutowi arystokratyzmu, podkreśli fakt przelewania zalet duchowych w drodze fizyo-logicznego dziedziczenia, a względnie wpływ wychowalnia i t. d.¹).

Wspólnem wszystkim systemom Ii-ej grupy jest to, że pozostawiają na boku kwrestyę reprezentacyi, a raczej, zadanie to wkładają na Izbę niższą. Izba wyższa, Izba „personalistów“ służyć winna do zszeregowania zdolności i zasług inctywidualnych, doświadczenia politycznego, spe-

*) Ob. Lecky: Op. cit. I. 314 i nast.

sam

eyalnych fachowych wiadomości, niedostępnych dla „zwykłych“ deputowanych.

Mimo iż Monteskiusz zapewniał, że lud, choć nie jest zdolnym do rządzenia, umie doskonale wskazywać tych,

którzy do sprawowania funkoyj publicznych są najbardziej odpowiedni, zwolennicy jednego z powyższych systemów i tę „umiejętność“ podają w wątpliwość; przypuszczają oni, że Izba ludowa, z konieczności z wyborów przez szerokie masy pochodząca, nosić będzie piętno rozbudzonych walką stronniczą namiętności, że będzie wyrazem pewnych spotęgowanych sztucznie w wyobraźni wyborców interesów, z pominięciem interesów trwałych, stałych i niezbędnych, że dalej wskutek rozbicia ludu na okręgi wyborcze, w Izbie tej reprezentowane będą zbyt energicznie interesy miejscowe, a zbyt słabo interesy powszechne, całości państwa dotyczące — i dla tego domagają się obok Izby, która byłaby tylko „u czuciem kraju i j e g o wyobraźni ą“, drugiej Izby, która byłaby jego „r o z u m e m i i n t e 1 i-gencyą“ (Boissy d'Anglas), — obok Izby mężów zaufali i a ludu“ — Izby „mężów stanu“ (Winter).

Oba typy formalnej reprezentacyi ludu, czy to w formie reprezentacyi klasowo-warstwowej, czy w formie kombinacji materyalnej reprezentacyi z personalizmem — łączą się wprost lub pośrednio z pierwowzorem angielskim.

Drugiem źródłem pomysłów teoretycznych w naszej materyi jest system filadelfijski. Podczas gdy Izba deputowanych Stanów Zjednoczonych składa się z osób, wybranych przez ludność bezpośrednio i to w stosunku do zaludnienia, do senatu amerykańskiego wchodzą osoby, wybrane przez legislatury t. j. ciała ustawodawcze poszczególnych stanów w równej liczbie, po dwóch z każdego stanu. Kwalifikaeye niezbędne : wiek — nie mniej jak lat 30 ; indygenat — co najmniej 9-o letni; miejsce zamieszkania—wStanie, gdzie wybór ma miejsce *)• (Rozdz. I. Sekcya 3. art. 1 i 3 Kon-styt. z 17 września 1787).

) Burgess Op. cit. II. 41. Dareste II. 351

Forma ta systemu dwuizbowego zawdzięcza swój byt kompromisowi między dwoma zasadami — między zasadą reprezentacyi proporcyonalnej i zasadą reprezentacyi równej dla każdego Stanu bez względu na jego zaludnienie. Gdy nie dało się przeprowadzić wyłącznie jednej lub drugiej, przyjęto je łącznie, budując na każdej z nich osobną Izbę.

W tern też uwzględnieniu Stanu, jako instancyi pośredniej między zwykłym okręgiem wyborczym a unią, wt przyznaniu każdemu Stanowi równej liczby reprezentantów w senacie, wreszcie w powierzeniu wyboru senatorów poszczególnym legistaturom doszukać się można cech fede-ralistycznych tego systemu. Zresztą, pozatem, senatorzy jak i zwykli deputowani, głosują swobodnie, bez instrukcyj wiążących, co wskazuje, że Unia, jako taka, ma swoją własną wolę, a nie jest uawet w części odbiciem woli skon-federowanych Stanów. Jeżeli, w drodze abstrakcyi, wzniesiemy się ponad tę konkretną, nacechowaną federalizmem organizacyę, stwierdzimy, że Stany Zjednoczone mają podwójną a integralną reprezentacyę : podwójną — gdyż każda Izba pochodzi z wyborów i składa się z mężów zaufania; integralną — gdyż i Izba deputowanych i senat dla wszystkich warstw i klas są jednakowo dostępne: że różnice, istniejące obok rysów podobieństwa, polegają na przyjęciu wyższego dla senatu cenzusu wiekowego (301at zamiast 25), dawniejszego indygenatu (9 lat zamiast 7), dłuższego mandatu (6 lat zamiast 2-ch) i pośredniości wyborów. Co do ostatniego punktu zauważyć należy, że nie są to zwykłe wybory pośrednie w łonie kollegiiun ad hoc utworzonego i znikającego po spełnieniu swej misji, ale wybory, czynione przez stale funkcyonujący i — w zasadzie — dla innych celów przeznaczony organ władzy państwowej.

Ujęty w tej abstrakcyjnej formie system filadelfijski stanowić będzie typ trzeci reprezentacyi i z łatwością da się przenieść na grunt państw prostych, niezwiązkowyeh. Organami powołanymi do wyboru senatorów, w braku instytucyi autonomicznych, które odpowiadają legislaturom Stanów Zjednoczonych, będą instytucye samorządu (we Francyi rady generalne departamentalne według projektu Odilon

Barrot od r. 1831 ; w Niemczech — projekt Wintera, który ze względu na spożytkowanie samorządu dla swej Izby „mężów stanu“, zadał sobie jednocześnie pracę przedstawienia fantastycznego projektu budowy samej administracyi (w tymże duchu Treitsckke). Według projektu K. Benoist, w przeciwstawieniu do Izby deputowanych, reprezentującej „jednostki“, senat byłby reprezentacyą „związków lokalnych“. W każdym departamencie trzech senatorów: z tych jeden mianowany przez sam departament t. j. przez jego Radę generalną, drugi przez gminy, t. j. przez Rady gminne, wiejskie i miejskie; trzeci — przez związki lokalne ,,społeczne“, jak akademie, uniwersytety, Izby handlowe, adwokackie, nota-ryalne i t. d. ¹).

Któremu z trzech powyżej przedstawionych typów należy⁷ oddać pierwszeństwo ? Przedewszystkiem, zdaniem na-szem, wyeliminowanym być musi system, polegający na wzmocnieniu reprezentacyi materyalnej ludu przez Izbę „personalistów“, a to poprostu dla tego, że zawiera on sprzeczność wewnętrzną i nadaje cechę reprezentacyi formalnej — instytucyi, która z reprezentacyą nie stoi w żadnym związku. Nie dlatego Izba zasłużonych powinna być usuniętą z parlamentu, że składa się z ludzi wybitnych, inteligentnych, doświadczonych, ale dlatego, że wchodzą oni do niej różnemi furtkami ("przez urodzenie, urząd, nomi-nacyę z ramienia rządu i t. d.), byle tylko nie przez tę bramę, która do prawdziwej Izby reprezentantów prowadzi, to jest przez wyraźnie zaznaczone zaufanie obywateli. Nie znaczy to bynajmniej, aby zasłużone jednostki miały być odsunięte od steru rządów; jedne wejść mogą do parlamentu, powołane tam przez wyborców ; inne —■ znaleźć mogą przynależny im wpływ w Radzie Stanu t. j. w insty-tucyi doradczej, z opinią której Rząd liczyć się będzie, a względnie z rad i wskazówek której nie omieszka skorzystać. Tworząc z nich, przeciwnie, odrębną i w szczególny sposób powstałą część reprezentacyi, stawiamy ją w fałszy-

La crise de l'Etat moderne, str. 277.

wem położeniu i skazujemy na nieuleczalna słabość. Ścisły związek jej z Koroną a względnie z Rządem, każe wątpić o jej niezależności; łatwość modyfikowania stosunku większości do mniejszości przez forsowną nominacyę nowych członków osłabia energię i doniosłość jej enuncyacyi. Powolność w obec Rządu, albo uległość w obec Izby Deputowanych — oto dwie drogi, a jedną z nich podobna Izba kroczyć z konieczności będzie ’). Cel systemu dwuizbowego nie zostanie przez to osiągnięty.

Przy systemie typu, który nazwaliśmy warstwowo-kla-sowym, a w którym obie Izby mają niewątpliwie charakter reprezentacyjny, natrafiamy jeżeli nie na zasadnicze jak powyżej, to przynajmniej na praktyczne trudności. Zapewne, jeżeli chodzi o kontrasty, niebrak ich w społeczeństwie ; tylko, naszem zdaniem, jest ich za dużo i zanadto krzyżują się ze sobą, ażebyśmy z góry mogli wybrać z nich jeden i na tej podstawie ugruntowali system dwuizbowy. Nawet gdyby i to było możebnem, to wybór któregokolwiek z kry-teryów ekonomicznych czy politycznych, w najlepszym razie podyktowany będzie przez chwilowy nastrój umysłów, przez to, co w danym momencie historycznym dzieli lud na dwa obozy. Konstytucya, która w założeniu swem ma być normą dość szeroką, aby umożliwić i w prawnych granicach utrzymać wszelką walkę partyjną, wprost tu wkracza w szranki bojowe, zamyka każdego z zapaśników do osobnej fortecy i zaopatruje w niezbędną amunicyę. Co więcej, chwilowy antagonizm podnosi do godności prawnej zasady i krystalizuje go na długie lata, mimo że w społeczeństwie tymczasem inne punkty sporne powstały i pociągnęły za sobą inne ugrupowanie stron walczących. Gdybyśmy byli konsekwentni, doszlibyśmy do zniesienia Izby

*) Słabość Izb tego typu doprowadza do hegemonii Izb niższych, czyli do rządów parlamentarnych w ścisłem znaczeniu. Gdy stronnicy podobnych rządów powstają przeciwko Izbom zasłużonych zbudowanym na tej kruchej podstawie, postępują niekonsekwentnie. System dwuizbowy kulawy jest częścią składową systemu parlamentarnego.

wyższej, jako instytucji o pewnej określonej organizacyi, a w pogoni za równowagą idealną, pozwolilibyśmy opozycyi z Izby niższej opuszczać sale obrad i przechodzić do pustej dotychczas Izby drugiej i swem veto powstrzymywać uchwał pozostałej większości. Wywołałoby to zastoje ale przynajmniej logika byłaby po naszej stronie. Przy proponowanych systemach istnieje to samo, ale na gruncie jednego punktu spornego, dowolnie obranego. Przechodząc do drugiej ostateczności i szukając kryteryum podziału obrębem walk politycznych, dowolności nie uni-

moc

po za

kniemy, a poczynając od pozbawionego dziś wszelkiego znaczenia politycznego podziału na „urodzonych“ i „mniej dobrze urodzonych“, moglibyśmy skończyć na podziale. .

wedle koloru włosów.

Pozostaje więc system trzeciego typu, t. j. system podwójnej, a integralnej reprezentacyi. Z punktu widzenia zasadniczego jest on, naszem zdaniem, wskazany dlatego, że prawo formalnej reprezentacyi ludu oddaje w ręce ciałom, które pośrednio lub bezpośrednio mandat swój od tegoż ludu otrzymują. Ze względu na to wspólne źródło obu Izb wynika logicznie ich równouprawnienie. Żadna z Izb nie może pretendować, ażeby być wyrazem woli ludu, gdyż system reprezentacyjny wolę ludu ignoruje. Jeżeli zaś chodzi o aspiracje ludności, ojej pragnienia i potrzeby, to przy równej „sztuczności“ obli ordynacji wyborczych i przy równej swobodzie działania, pozostawionej członkom każdej Izby, nie da się naprzód oznaczyć, która z nich i kiedy reprezentować będzie dokładniej opinię publiczną. Zarzuty, które podniósł Winter przeciwko t. zw. ,,Dop-pel Volkskammer system“ dadzą się sprowadzić do jednego punktu, a mianowicie, że podobieństwo i ztąd rówmoznaczność obu Izb są tu osiągnięte, ale zato różnice są zbyt mało charakterystyczne, aby można było się spodziewać od działalności tych dwóch Izb połączonych szerszego poglądu na sprawy publiczne niż od jednej. Są one słuszne, ale nie obalają bynajmniej systemu, a co najwryżej tę jego formę, gdzie obie ordynacje wyborcze są do siebie zbliżone i zachodzące różnice polegają jedynie na odmiennych warunkach prawa

wyborczego biernego i na pośredniości wyborów. Gdy przeciwnie zatrzymamy się na tej jego formie, gdzie wybór członków Izby wyższej nie tylko będzie pośrednim ale i pozostawionym korporacyom publicznym, które biorą żywy udział w życiu politycznem, choć każda w ciaśniej-szym terytoryalnym zakresie, system nasz nie ulegnie zmianie istotnej, a mimo to wprowadzi różnicę, która niezawodnie odbije się i na składzie Izby w’ ten sposób utworzonej ²). Drogą tą osiągnięty być może w części cel systemu, który akcentował moment zasługi osobistej. Ci, którzy wzbraniają się stawać przed szïhszemi masami i odwoływać się do ich namiętności, a mimo to posiadają odpowiednie kwalifikaeye charakteru, inteligeneyi i doświadczenia, będą mieli otwartą inną drogę, mniej uciążliwą, choć może bardziej zaszczytną do godności reprezentanta.

Wreszcie dzięki okoliczności, że każda Izba choć inaczej reprezentuje ogół ludności, a nie szczególnie oznaczone naprzód jego klasy lub warstwy, że system ten jest demokratycznym, to znaczy bardziej abstrakcyjnym, powszechniejszym, niż inne, które faworyzują poszczególne konkretne interesy — posiada on większą, niż inne, sprężystość. W dwóch Izbach tworzy on tylko dwa odmienne tereny, na których wszelkie interesy walczyć i krzyżować się mogą; jest sam formą bez treści, ale życie polityczne wciąż nową treść do niego wlewa. Nie starzeje się on jak inne, ale przeciwnie, z biegiem czasu tężeje. To też nie wahamy się wróżyć mu powodzenia w przyszłości, nietylko dzięki poparciu teoretycznej polityki, która przy nim stoi, ale i dzięki powolnemu zużywaniu się wszelkich innych dotychczas wypróbowanych systemów.

E) Usta iv o dawstwa 'pozytywne.

Jeżeli z dziedziny teoretycznych roztrząsali przeniesiemy się na pole prawa pozytywnego, zauważymy, że typy czyste spotykają się względnie rzadko. Geneza różnych kon-stytucyj jest odmienna; rzadko która jest tworem jednego umysłu; najczęściej jest ona wynikiem kompromisu między czynnikami współzawodniczącymi, kompromisem, który nieraz bezpośrednio tym i owym zapewnia naprzód pewną dozę wpływu na tok spraw publicznych. Względnie do tego, czy konstytucja jest oktrojowaną z góry, czy z dołu wymuszoną; względnie dalej do tego, jakie klasy lub wTarstwy i w jakim liczebnym do siebie stosunku biorą udział w wypracowaniu norm zasadniczych, ścieśnia się lub rozszerza lista kandydatów, tytułów i pretensyj do udziału w sprawowaniu rządów. Na pierwszem miejscu, korona, a dalej arystokracya, przemysł, inteligencya, stan czwarty, każdy z tych czynników, pomijając teoryę, rozpatruje kwestyę typu systemu dwuizbowego z punktu widzenia egoistycznych interesów. Gdy porozumienie i zgoda na jeden system jednolity osiągnąć się nie da, pozostaje jako sposób wyjścia:

albo mechaniczne kilku naraz systemów połączenie i zbudowanie Izby wyższej w części, odnośnie do jednej połowy jej członków na podstawie jednej' zasady, w części, odnośnie do reszty członków na gruncie innej zasady (np. Izby w połowie z nominacyi królewskiej, w połowie z wyboru) ;

albo kumulacya organiczna dwóch systemów⁷ w tej formie, że wszyscy członkowie Izby w⁷yższej muszą jednocześnie odpowiadać warunkom dwojakiej natury, raz żeby mogli tej Izbie nadać charakter, jakiego się domaga jeden system, a dalej żeby mogli spełniać funkcyę, jaka na tę Izbę spada w myśl systemu drugiego (np. Izby w całości z wyborów pochodzące, ale złożone z osób najwyżej opodatkowanych) ;

albo też zrzeczenie się wszelkich pretensyj do rac yo nalnego zorganizowania Izby wyższej i oparcie jej budowy na tak zwanym „realnym gruncie“ istniejących w⁷ danej chwili interesów. Wtedy różne sposoby powoływania członków⁷ Izby wTyższej (nominacja, dziedziczność, kooptacya, wybór i t. p. i ich kombinacye); różne warunki osobiste i społeczne, uznane za niezbędne do zasiadania w tej Izbie (wiek, cenzus wyjątkowy, rodowy, służbowy i t. d.); wreszcie, przy przyjęciu wyboru, jako sposobu powołania, różne formy organizacyi ciał wyborczych względnie do wieku, majątku, pochodzenia i t. d.) — stają się monetą, służącą do rozdziału pomiędzy współzawodniczące czynniki społeczne i formalnymi środkami, których posiadanie jest pewną gwarancyą i (nieraz zwodni-czem) kryteryum wpływu i przewagi politycznej.

Myśl moją starałem się wyrazić ogólnie, ale dostatecznie jasno, aby pozostawić możność czytelnikowi samemu wysnucia konkluzyi z przytoczonych poniżej przykładów,, a sobie oszczędzić trudu zapuszczania się w labirynt praktycznej polityki, jako wychodzący po za granice niniejszego teoretycznego studyum. Niech jednak zaznaczenie myśli tej posłuży mi za usprawiedliwienie, jeżeli wciśnienie mate* ryału pozytywnego w ramy naszych kategoryj teoretycznych nie da się z całą ścisłością przeprowadzić¹).

1) Zupełnie wyjątkowe stanowisko zajmuje Norwegia. Właściwość jej ustroju polega na utworzeniu wprawdzie w łonie reprezentacyi ludu czyli Storhingu dwóch Izb: wyższej, zwanej Lagthing’iem i niższej zw. Odels-thing’iem, nie są to wszakże dwie od siebie niezależne for-macye, a dwie sekcye, które powstają z podziału jednej i tej samej massy reprezentantów wybranej przez lud, jako jedna całość. Według konstytucyi z 4. Listopada 1814 każdy Storthing, wychodzący z nowych wyborów, wybiera czwartą część swoich członków i ci stanowić będą Lagthing ; pozostałe trzy czwarte części utworzą Odelsthing ³).

Klasyfikacya ta, zainaugurowana przez Wintera, ma przynajmniej tę wyższość nad inną, opartą na zewnętrz-nem kryteryum sposobu powołania [dziedziczność, nominacya, wybór. Ob. Gradowski op. cit.], że sięga głębiej i pozwala zrozumieć charakter i istotę reprezentacyi. Wybór np. sam przez się nic nie oznacza. Szkoccy parowie i reprezentanci Uniwersytetów w Hiszpanii i amerykańscy senatorowie są wybierani.

²) Dawny art. 74, dziś według redakcyi z 24 kwietnia 1869 — art. 73. Ob. Dareste. Constitutions modernes. II.

2) W mniej czystej formie przyjmuje ten system kcm-stytucya Islandzka z 5. Stycznia 1874. W Izbie wyższej, złożonej z 12 członków, połowa t. j. sześciu członków wybierani są przez Althing t. j. ogół reprezentantów. Resztę członków mianuje król, ale z reguły, również tylko na lat

Z konstytucji, które zaprowadzają właściwy system dwuizbowy, na pierwszem miejscu postawimy konstytucye państw i państewek niemieckich, a to dlatego, że z dziś obowiązujących ustaw są one chronologicznie najstarszemi i w początku ery konstytucyjnej na kontynencie zainaugurowały pewien typ, który nie podchodzi wprawdzie pod żadną z kategoryj teoretycznych, ale stanowi typ historyczny, powtarzający się z małe/ni zmianami aż do ostatnich czasów, typ niemiecki ²) str. 122. Por. Okolski. Ustrój., sfcr. 481. We Francyi, stronnikiem tego ustroju był Sieyès jeszcze w r. 1789 Ob. Des-places Senats et Chambres Hautes str. 449. l'ierwotny projekt twórców konstytucyi norweskiej, Adlera i Falsena, ażeby zapewnić Lagthing’owi choćby względną niezależność i pozwolić Storthing’owi po każdych nowych wyborach odnawiać tylko trzecią część członków Lagthing’a, nie został uwzględniony. Jakoż skład Izby wyższej zdany na łaskę większości w Stor-thingu, nie jest w stanie zapewnić jej żadnej szczególnej roli. Ob. Aschehong. Das Staatsrecht der vereinigten Königreiche Schweden und Norwegen (Marquardsen’s Handbuch) 1886 str. 12. Po wyborach r 1897 partya radykalna, rozporządzająca w Storthingu 79 głosami przeciw 35 umiarkowanym, wprowadziła do Lagthingu samych swoich stronników nie tracąc przez to większości w Odelstkingu. Ob. Revue de droit public 1899 I. str. 131. Według Wintera Über die Bildung... str. 12. system norweski nie ma nawet pretensyi do tego, ażeby być dwuizbowym w znaczeniu technicznem. Asche-lioug nazywa ustrój ten ,.nur eine schwache Andeutung des Zweikamm ersystems*'. — For. Gradowski. Prawo państwowe str. 2Ż7.

*) Art. 14 —16. Ob. Dar este II. str. 28. Desplaces str. 419.

²) Winter słusznie zauważył, że typ ten nie jest odtworzeniem typu klasowo-warstwowego, gdyż Izba niższa sama przez się jest reprezentacyą całego ludu; Izba wyższa jest

mocy konstytucji z 26 Maja 1818, Sejm (dawniej Zgromadzenie stanów, do r. 1848) składa się z dwóch Izb: Izby Radców państwa i Izby Deputowanych ¹).

3) W Ba w a r y i na

Członkami Izby wyższej są:

panu-

a)    z tytułu pokrewieństwa z domem ją cym — książęta domu królewskiego,

prezy-

b)    z urzędu —wyżsi urzędnicy (Kronbeamten), dwaj arcybiskupi, jeden biskup mianowany przez króla i <łent protestanckiego generalnego konsystorza,

c) z nominacyi

osoby, którym król, albo za zasługi oddane krajowi, albo ze względu na ich urodzenie lub też majątek nada godność dożywotnich Radców państwa, albo też i dziedzicznych, o ile są szlacheckiego pochodzenia i są w⁷ posiadaniu fideikomisów, obciążonych podatkiem gruntowym 300 florenów a przechodzących prawem pierworodztwa,

d) z prawa dziedziczenia: 1°. spadkobiercy wyżej wymienionych dziedzicznych Radców państwa, (ewentualnie) 2°. szefowie rodzin, pochodzących od książąt i hrabiów medyatyzowanyeh.

Liczba członków mianowranych dożywotnio nie może przekraczać trzeciej części liczby członków dziedzicznych.

4) W. W. Ks. Badeńskiem konstytucja z 22 Sierpnia 1818 tworzy Stany z dwóch Izb złożone. Do pierwszej Izby wchodzą²):

więc dodatkiem o cechach arystokratycznych i to daniną spłaconą przeszłości ,,In Gegensatz stehen die beiden Kammern auch hier :

sie sind durch die Zeitalter geschieden, aus denen sie stammen ; sie gehören ganz verschiedenen Epochen der Weltgeschichte an¹ . Über die Bildung... str. 64.

*) Tytuł VI. art. 1—o i ustawa z 9 Marca 1828. Dareste I. 213. Por. Max Seydel. Das Staatsrecht des Königreichs Bayern. (Marquardsen’s Handbuch) 1888. Desplaces str. 155.

²) Art. 26—32. Dar este. I. 291. Por. Schenkel. Das Staatsrecht des Grossherzogthums Baden. (.Atarqu. Handbuch) 1884.

a)    z tytułu pokrewieństwa z panującym — książęta domu W. Książęcego,

b)    z urzędu — biskup katolicki i duchowny protestancki powołany dożywotnio przez W. Księcia,

c)    z wyboru — 1° delegaci dwóch uniwersytetów (Heidelberg i Fryburg), 2° ośmiu deputatów szlachty ziemskiej,

d)    z prawa dziedziczenia — szefowie rodzin arystokratycznych, uznanych jako „standesherrlichen“,

naj-

na

e)    z nominacyi — 1° nowi dziedziczni panowie obdarzeni tą godnością przez W. Księcia, o ile są w posiadaniu fideikomisów wartości 300.000 złr. ; 2° ośm wyżej osób powołanych przez W. Księcia bez względu urząd lub urodzenie ³).

5) W Wirtembergii reprezentacya zorganizowana na podstawię konstytucyi z 25 wrześuia 1819 r. posiadała do niedawna tę cechę oryginalną, że nietylko Izba wyższa, zwana „Izbą Panów⁴' zbudowaną była według typu niemieckiego, ale analogiczne czynniki (deputaci szlachty rycerskiej, superintendanci protestanccy, dygnitarze kościoła katolickiego i kanclerz uniwersytetu) stanowiły obok deputowanych z miast i gmin — część składową Izby niższej ²). W Izbie Panów, obok książąt domu królewskiego, szefów rodzin medyatyzowanych i przedstawicieli t. zw. Standes-herrliche Gemeinschaften, zasiadali przez króla mianowani członkowie (liczba ich nie mogła przekraczać ¹/₃ części cyfry innych członków), już to dziedziczni (z pomiędzy arystokratycznego lub rycerskiego pochodzenia posiadaczy fideikomisów z dochodem fiOOO złr.), już to dożywotni, (z pomiędzy osób zasłużonych, bez względu na majątek i urodzenie ³).

Ustawa z 12 kwietnia 1898, nie zmieniając istotnie charakteru Izby wyższej, uchyliła anomalię, istniejącą w Izbie niższej. Przesunęła ona mianowicie wspomniane wyżej czynniki z drugiej Izby do pierwszej. Oprócz tego określiła ściśle liczbę członków dożywotnich i ograniczyła na przyszłość, choć lepiej je gwarantując, prawo mianowania nowych członków dziedzicznych ¹).

W myśl art. 129 konstytucyi według orzeczenia ustawy z r. 1898 ²) członkami pierwszej Izby są:

A)    z tytułu pokrewieństwa z panującym — książęta domu królewskiego (art. 129¹):

B)    Z tytułu dziedziczenia a) szefowie rodzin me-dyatyzowanych (129²); b) szefowie hrabiowskich rodów Rechbergów i Neippergów (warunkowo) (ib.); c) (ewentualnie) spadkobiercy nowych dziedzicznych członków (ob. punkt następny);

C)    z nominacyi królewskiej a) nowi dziedziczni członkowie, mianowani w miarę wygasania rodów, wymienionych sub Ba i Bb, z pomiędzy arystokratycznego lub rycerskiego pochodzenia posiadaczy fideikomi-sów z dochodem 12000 marek (Art. 129³ i 130) ; b) maximum dziesięciu członków dożywotnich (Art. 129⁴);

D)    z urzędu — prezydent konsystorza ewangelickiego, najstarszy z superintendentów generalnych i biskup katolicki (Art. 129⁶) ;

E)    z wyboru — a) ośmiu deputatów szlachty rycerskiej, wybranych z jej łona (Art. 129⁵ i 132); b) dwaj

J) Ponieważ liczba członków mianowanych, oznaczona była tylko procentowo, mógł więc król w teoryi mianować już to członków dziedzicznych, już to dożywotnich. Faktycznie wskutek wygasania rodów medyatyzowanych, prerogatywa królewska zacieśniała się coraz bardziej co do obu kategoryj członków. Z tego punktu widzenia prawo, nadane królowi przez nowy art. 130, jest faktycznem rozszerzeniem jego prerogatywy.

³) Ob. w Revue du droit public et de la Science politique 1899, Nr. 3 str. 488, osnowę tei’aźniejszych artykułów tej ustawy.

reprezentanci uniwersytetu w Tybindze i politechniki w Stuttgarcie (Art. 129⁷). Wiek wymagany od członków z wryboru lat 30, jednakowy dla Izb obu (Art. 134 §. 52).

__m

6)    W W. Ks. Heskiem wprawdzie Izba wyższa dziś istniejąca opiera się na ustawie z dnia 8 Listopada 1872, ale ta faktycznie oznaczała powrót do konstytucyi z r. 1820 tak jak i ustawa z 6 Kwietnia 1856 r.; której jest ona uzupełnieniem¹). Członkami jej są²): a) oprócz książąt domu W. Książęcego: b) na podstawie n omi nacji — dwanaście osób mianowanych dożywotnio przez W. Księcia ; c) na podstawie prawa dziedzicznego — szefowie rodzin medyatyzowanych; d) z urzędu — biskup katolicki, duchowny protestancki i kanclerz uniwersytetu ; e) z wyboru — dwaj reprezentanci szlachty.

7)    Do tego typu zaliczyć należy Izbę Panów w P r u-siech. Ustawa z 7 Maja 1853 powierzyła koronie wydanie rozporządzenia w sprawie składu Izby wyższej, zastrzegając tylko, że ta składać się będzie z członków, mianowanych przez króla dziedzicznie lub dożywotnio i że w ten sposób ustanowiona norma tylko za zgodą obu Izb będzie mogła być zmienioną. Na mocy rozporządzenia królewskiego z 12 Października 1854 członkami „pierwszej Izby“⁻, a od r. 1855, 30 Maja — Iz by Panó w, są:

A) na podstawie pokrewieństwa z panujący m, książęta domu królewskiego, o ile ich król do tej Izby powoła ;

B) z nominacyi królewskiej, a) książęta, hrabiowie i panowie powołani do tej Izby i obdarzeni godnością dziedziczną w drodze specyaltiego królewskiego rozporządzenia; b) osoby, cieszące się szczególnem zaufaniem korony i powołane dożywotnio; c) osoby miano-

*) K. C o s a c k. Das Staatsrecht des Grossherzogthums Hessen {Marquardseris II.) 1894. str. 20.

²)    Art. 2.

³)    Schulze. Das Staatsrecht des Königreichs Preussen (Marquardsen s Handbuch) 1884. O kolski str. 330. D e s-places str. 146.

Wune dożywotnio¹) na skutek przedstawienia pewnych in-stytucyj, któremi są: a) kapituły ewangieliekie; ß) związki hrabiów, posiadających dobra rycerskie; y) związek rodów, uposażonych w znaczne majątki ziemskie; d) związek po-siadaczów starej, a skonsolidowanej własności ziemskiej (rozp. 10 Listopada 1865); e) uniwersytety; Z) magistraty miast, obdarzonych przez króla prawem prezenty;

(?) z urzędu — czterej wysocy dygnitarze krajowi;

D) z prawa dziedziczenia — 1. głowa rodu książęcego Hohenzollern-Sigmariugen, 2. szefowie domów medyatyzowanych, 3. potomkowie rodów, wymienionych pod Ba (ewentualnie).

8) W Saxon i i, na mocy ustawy z 3 grudnia r. 1868, [która zmieniła przepisy konstytucyi z 4 września 1831, zmienionej w r. 1848 ⁴ 5) i przywróconej w r. 1850] do pierwszej Izby należą ⁶) :

A)    na podstawie pokrewieństwa z panującym — książęta domu królewskiego ;

B)    na podstawie posiadania — osoby, posiadające wyliczone w ustawie miejscowości ;

G) z urzędu — a) dziekan kapituły w Budziszynie, superintendant Lipski i nadworny kaznodzieja; b) pierwszy urzędnik miejski z Drezna i Lipska; c) pierwszy urzędnik miejski z sześciu miast, wskazanych przez króla według tegoż wolnego wyboru ;

D)    z nom i na cy i królewskiej — a) dziesięciu właścicieli dóbr rycerskich — dożywotnio; b) pięć osób wedle upodobania — również dożywotnio;

E)    z wyboru — dwaj delegaci kapituł; jeden uniwersytetu w Lipsku, dwunastu deputowanych dożywotnich, wybranych przez właścicieli dóbr rycerskich i innych znacznych posiadłości ziemskich.

9) Do niemieckiego typu przymyka i konstytucja w ę-gierska, tak przynajmniej jak zorganizowała Izbę Magnatów ustawa VII. z r. 1885. Główne zmiany w porównaniu ze stanem poprzedzającym polegały 1° na ustanowieniu dla dziedzicznych Magnatów cenzu majątkowego, a tern samem i na ścieśnieniu ich koła pod względem liczebnym ; 2° na wprowadzeni u do tej Izby, obok poprzednio już tam zasiadających dostojników Kościoła katolickiego, dygnitarzy kościelnych innych wyznań chrześcijańskich; 3° na ustanowieniu dożywotniej godności członka Izby Magnatów z królewskiej n o m i n a c y i ¹).

W Izbie Magnatów zasiadają w myśl ustawy VII. z r. 1885. następujące osoby:

A) Na podstawie pokrewieństwa z panującym — arcyksiążęta domu królewskiego (§. 2a).

«0

1° Muszą to być rody „krajowe“ (inländisch). Ter

¹

Ob. Es mein Eléments str. 68.

²

i Arthur Bacon op. cit. str. 56 i cytowani tam Stuart Mili, Toqueville, Boutmy, Sumner Maine i inni.

³

Art. 27⁶ nie wspomina, żeby godność ta była dożywotnią. Por. L o w e 11 op. cit. I. 344.

²)    Dareste I. 269. Art. 133. Por. Graupp. Gas Staats-recht des König r. Wurtemberg (Marqu. Handbuch) 1884.

³)    Dareste. I. 268. Art. 129.

⁴

) Anonim. Die verfassungsmässige Reform des Herrenhauses. Berlin. 1860. Vogel, str. 18 zwraca uwagę, że podczas gdy ustawa z r. 1853 mówi tylko o dziedzicznych i do-żywotnich członkach, rozporządzenie z r. 1854 w § 8 mówi, że „prawo przynależności do Izby gaśnie u osób, mianowanych na skutek przedstawienia, gdy utracą charakter, w jakim były p r e z e n t o w a n e (!). Autor broszury nazywa to „niekonsekwencyą⁷'. Czy to nie jest za słaba kwali-fikacya ?

⁵

)    Leuthold. Das Staatsrecht des Königreichs Sachsen (Marqu. H.) 1884. W r. 1848 Rząd wydał prowizoryczną ustawę, która zaprowadzała dwie Izby — obie z wyborów, niższą bez cenzu majątkowego, wyższą z cenzem 10 talarów pod. bezp., ale już w r. 1850 Rząd doszedł do przekonania, „dass es nicht möglich sei mit Hilfe jener Gesetze Kammern zu erlangen, von denen zu erwarten ist, dass sie die ungewissen provisorieben Zustände auf eine dem Wohle des Vaterlandes dienliche Weise beenden werden“.

⁶

)    Art. 63. konstytucyi w redakeyi ust. 3 Grudnia 1868.

⁷

III. — Dareste 281. Des places 162.

A)    Na podstawie pokrewieństwa z panującym — arcyksiążęta domu królewskiego (§. 2a).

B)    Z n o m i n a c y i — 1⁰ osoby mianowane dla uczczenia ich zasług i dodania blasku Izbie Magnatów — przez Króla na wniosek Rady Ministrów (liczba ich nie może przekraczać cyfry 50) dożywotnio (§. 5); 2° protoplaści nowych maguackich rodów, zaszczyceni dziedziczną godnością przez Króla na wniosek Rady Ministrów. Cenzus majątkowy: podatek z nieruchomości co najmniej 3000 guldenów (§. 2c).

) Dareste I. 447. Desplaces 128. Okolski 14 7

C)    Z prawa dziedziczenia — wszyscy potomkowie męscy rodów, którym dotychczas przysługiwało prawo zasiadania w Izbie, a wzgl. w przyszłości mianowanych jako dziedzicznych, o ile jedni i drudzy wykażą cenz majątkowy jak powyżej. W braku odpowiedniego majątku prawo gaśnie ale odżywa niezwłocznie, skoro warunek dotyczący znowu się spełni. (§. 2b i 3).

D)    Z urzędu — 1° dygnitarze świeccy państwowi i dworscy, wyliczeni w §. 4A; 2° dygnitarze kościelni rzymsko katolickiego i wschodniego kościoła, biskupi, a wzgl. superintendenci i inspektorzy protestanccy. (§. 4B).

E)    7i wyboru — trzej (od r. 1881, poprzednio dwaj) deputowani Sejmu kroackiego przez tenże Sejm wybrani (§. 1 cl, a także art. 3. ustawy XV. z r. 1881).

10) W Japonii konstytucya z 11 Lutego 1889 i rozporządzenie z tejże daty zaprowadzają Izbę Panów nie ustępującą w niczem wzorom niemieckim ¹).

Zasiadają w niej:

A)    na podstawie pokrewieństwa z panującym — członkowie rodziny cesarskiej;

B)    z prawa dziedziczenia — książęta i margra

biowie ;

C) z wyboru — reprezentanci hrabiów, wicehrabiów i baronów, wybrani na lat siedem przez sobie równych w liczbie równej ¹/₅ ogólnej cyfry członków danej

kategoryi ;

D) z nominacyi — 1° osoby, mianowane dożywotnio przez cesarza z pomiędzy tych, które oddały usługi krajowi lub słyną swą uczonością; 2° reprezentanci, wybrani w każdem mieście i w każdej prefekturze przez piętnaście osób najwyżej opodatkowanych i potwierdzeni przez cesarza na lat siedem.

Liczba członków tych ostatnich dwóch kategoryj nie może łącznie przekraczać liczby utytułowanych członków (kategorya 2 i 3).

11) Jako przykład systemu typu reprezenfcacyi, wzmocnionej przez Izbę zasłużonych — systemu możliwie czystego - służy może ustrój włoski, zaczerpnięty przez sardyński statut zasadniczy z 4 Marca 1848 z francuskiej konstytucyi w tymże momencie walącej się w gruzy.

Ustrój senatu włoskiego jest nadzwyczaj prosty ²). Jeżeli pominiemy książąt domu królewskiego, wszyscy inni senatorzy są dożywotnio mianowani przez króla w liczbie nieograniczonej Warunkami niezbędnymi, ażeby nominacya była prawną, są następujące dwie okoliczności : 1° wiek — co najmniej lat 40, 2° należenie do jednej z 21 kategoryj, wyliczonych w ustawie.

Dziewiętnaście z tych kategoryj (1—19) wymieniają, stanowiska urzędowe (nie koniecznie urzędnicze), jakie ewentualny kandydat na senatora musi zajmować, a względnie przez pewien w ustawie oznaczony czas poprzednio piastować i to wt hierarchii kościelnej, reprezen-tacyi narodowej, instytucyach naukowych, sądownictwie, armii i flocie, wyższej administracyi, dyplomaeyi i t. p.

Dwudziestą kategoryę zasłużonych stanowią osoby, płacące od trzech lat trzy tysiące lirów podatków bezpośrednich z racyi posiadanego majątku lub wykonywanego przemysłu (Nr. 21), wreszcie ostatnia kategorya, bardzo elastyczna, a niezbędnie potrzebna ze względu na możliwe zasługi i po za stanowiskiem oficyalnem, — obejmuje osoby, które przez swe usługi lub nadzwyczajne zasługi chwałę ojczyźnie przyniosły (Nr. 20).

Pojęcie o charakterze senatu włoskiego byłoby niezupełne, gdybyśmy nie dodali, że nie wszystkie kategorye muszą być w nim reprezentowane i ż^e propozycya nowych nominacyj wychodzi z Rady Ministrów, a dekret jest kon-trasygnowany przez Ministra spraw wewnętrznych.

12) W Rumunii, ustawa z 8 czerwca 1884 ¹) stara się zgrupować wybitniejsze jednostki inną drogą. Wprowadza ona do senatu ³ 4) obok następcy tronu (art. 76) :

a)    z urzędu — metropolitów i biskupów (art. 76);

b)    z wyboru — dwóch profesorów wysyłanych przez dwa uniwersytety (art. 73) i 110 osób, mających co najmniej lat 40 i posiadających a 1 b o dochód eona j mniej w kwocie 9400 franków, albo też wysoki cen z służbowy (art. 74—75)⁵) ; z nich sześćdziesiąt wybierają pierwszorzędne kollegia wTyborcze, złożone każda z osób mających albo 2000 frank, dochodu z nieruchomości, albo też wysoki cenz służbowy lub inteligencyi (art. 68); pozostałych pięćdziesięciu wybierają drugorzędne kollegia wyborcze, złożone każde z osób mających niższy dochód z nieruchomości (800 — 2000 franków), niższy cenz służbowy lub inteligencyi, a wzgl. z kupców i przemysłowców, opłacających patent pierwszej i drugiej klasy (art. 69). Mandat senatorów ośmioletni, o ile los, przy odnawianiu Izby co cztery lata, inaczej nie rozstrzygnie.

Charakterystyczną cechą tego systemu jest postawienie na równi tak u wyborców pierwszego i drugiego kollegiurn, jak i u samych kandydatów do senatu cenzu majątkowego i eenzu służbowego wzgl. umysłowego, dzięki czemu zmniejsza się niebezpieczeństwo wytworzenia z tej instytucyi ciała wyłącznie plutokratycznego lub urzędniczego. Mimo że Izba wyższa wychodzi z wyborów, podobnie jak Izba niższa, nie można jej podporządkować ani pod kategoryę typu podwójnej a integralnej reprezentacyi,

gdyż jako ciała wyborcze, funkcyonują kollegia nie obejmujące całości a tylko część ludności, ani pod kategoryę typu reprezentacyi warstwowo-klasowej, gdyż ustawa, jak widzimy, zapobiegła sama zmonopolizowaniu senatu na rzecz jakichkolwiek interesów klasowych. Z tego też powodu, system rumuński, choć w innej formie, zdaniem naszem, zdradza wewnętrzne pokrewieństwo z systemem włoskim — i zbliża się do kategoryi typu reprezeutacyi ludowej, wzmocnionej przez Izbę „personalistów“.

13—17) Przechodzę obecnie do konstytucyj, które parlamentowi w czystej lub mieszanej formie nadają, przez odpowiednią organizacyę Izby wyższej, charakter reprezentacyi podwójnej a integralnej.

Na pierwszem miejscu idą tu państwa związkowe, odtwarzające system filadelfijski: Argentyna (konst. z 25 września 1860), Meksyk (ustawa z 13 października 1874), Venezuela (konst. z kwietnia 1888), Brazylia (konst. z 24 lutego 1891), z europejskich Szwajcar y a (konst. 29 maja 1874) *) ²).

Wszędzie Izba wyższa, nosząca miano Senatu, a Rady Kantonów (Conseil des Etats) w Szwajcaryi, pochodzi z wyborów, przy czem każdy stan i kanton czy prowincya wysyła równą liczbę posłów, zwykle dwóch, w Brazylii i Venezueli — trzech.

Jako ciała wyborcze występują iegislatury skon-federowanych części w Argentynie i Venezueli, przeciwnie

]) Niemcy tutaj nie należą dla tego, że parlament niemiecki jest jednoizbowym, a Rada Związkowa, nie będąc częścią parlamentu, nie jest właściwie Izbą wyższą. Ze względu wszakże na niektóre jej funkcye, które w państwach zorganizowanych na podstawie dwuizbowości spełnia Izba wyższa, wystarczy tutaj wspomnieć, że składa się ona z osób, mianowanych przez rządy państw skonfederowanych i które są w ścisłem znaczeniu ich pełnomocnikami (Art. 6 i 7 kon-st}'tucyi 1871).

²) Dareste II. 527, 468, 506, 633, I. 501. Arthur Bacon. De Vinfluence du fédéralisme... str. 37 i nast.

w Brazylii i Meksyku sposób powołania senatorów i deputowanych jest zupełnie identycznym, tylko w Brazylii w obu przypadkach, wybór jest bezpośrednim, w Meksyku w obu przypadkach — pośrednim. W Szwajcaryi, gdzie konstytucya związkowa nie określa, w jaki sposób mają się odbywuić wybory, a ogranicza się do zaznaczenia, że „każdy kanton mianuje dwóch deputowanych“, członkowie Rady kantonów są wybierani już to na wzór północno-amerykański, przez Rady kantonalne, już to bezpośrednio przez ludność.

Jako wmrunki obieralności (prawa wyborczego biernego) szczególne uznanym jest wiek (co najmniej lat 30, w Brazylii 35) i minimalny indygenat (w Brazylii sześcioletni, w Argentynie wykonywanie od sześciu lat praw obywatelskich). Cenz majątkowy spotykamy jedynie w Argentynie, gdzie konstytucya domaga się od senatorów, żeby wykazali rentę lub dochód 2000 pesos fuertes (2500 frank.).

Mandat senatorów jest dłuższy (w Brazylii i Argentynie 9 lat; w Meksyku i Vedezueli 4 lata). Jedynie w Szwajcaryi kwestya ta nie jest jednolicie unormowaną. W niektórych kantonach posłowie wybierani są na rok jeden, wzgl. dwa lata, więc na krótszy czas, niż deputowani do Rady Narodowej¹). W żadnem z tych państw związkowych konstytucya nie uznaje instrukcyj wiążących, w Szwajcaryi art. 91 konst. wyraźnie je wyklucza.

18) W Belgii, do r. 1893 senat, na mocy konsty-tucyi z 7 lutego 1831 r.²) złożony z liczby członków równej

*) L o w e 11 zaznacza II. 209—210, że krótkość mandatu przyczyniła się w części do obniżenia wpływu samej Rady kantonów. Wybitniejsi mężowie stanu z dwóch repre-zentacyj wybierają tę, która im dłuższy mandat zapewnia. Termin j ednoroczny istnieje w trzech kantonach i jednym półkantonie; dwuletni w jednym kantonie; trzyletni w dziewięciu kantonach i czterech półkantonach ; czteroletni w trzech kantonach. Kwestya nie jest rozwiązaną kon-stytucjgnie w trzech kantonach i jednym półkantonie. Zresztą tendencya do wprowadzenia dłuższych mandatów jest objawem ostatnich czasów.

²) Dareste I. 75. Vauthier. Das Staatsrecht des Königreichs Belgien (Marquardsen’s H.) 1892.

dołowie członków Izby deputowanych, wybierany był całkowicie i bezpośrednio przez tych samych wyborców, którzy wybierali deputowanych. Cała różnica między dwoma Izbami polegała na tern, że 1° mandat senatorów był ośmioletni (w Izbie deputowanych — czteroletni), a Senat odnawiał się co lat cztery; 2° ustawa od kandydatów do senatu wymagała, oprócz 40 lat wieku, wykazania, źe płacą co najmniej 1000 florenów podatków bezpośrednich l).

Następca tronu był jedynym członkiem senatu z urzędu.

Ustawa z 9 września 1893 zmieniła tę orgapizacyę w sposób następujący²):

Senat przestaje być jednolitym i składać się ma z dwóch kategoryj członków z wyboru :

Pierwsza obejmuje, jak poprzednio Senatorów, wybranych bezpośrednio przez ludność, ale od wyborców wymaganym być może wT drodze zwykłej ustawy wiek — co najmniej lat 30 (art. 53¹); od kandydatów do Senatu wymaga się wiek lat 40, cenz majątkowy niższy: 1200 franków pod. bezp. lub też posiadanie nieruchomości otaksowanej co najmniej na 12000 franków ³) (art. 56¹). Liczba ogólna senatorów pierwszej kategoryi winna być równą połowie liczby Deputowanych.

Druga kategorya — nowo utworzona — obejmuje senatorów wybranych przez Rady prowincyo-nalne w liczbie od dwóch do czterech z każdej prowincyi. Cenz majątkowy nie jest tu wymagany, a jedynie wiek co najmniej lat 40 (art. 53² i 56²).

]) Wobec tak wysokiego majątkowego cenzu, liczba kandydatów była bardzo ograniczona. W prowincyach, gdzie stosunek ten był mniejszym niż 1 na 6000 mieszkańców, art. 56 dozwalał dołączyć do listy kandydatów nazwiska osób najwyżej opodatkowanych, choćby poniżej wskazanego cenzu, aż stosunek ten osiągniętym zostanie.

²)    Gradowski str. 225. Ob. Annuaire de la Législation étrangère. XXIII. 1893. str. 377.

³)    Gdy stosunek liczby kandydatów do ogólnej cyfry ludności niższym jest niż jak 1 do 5000, postępuje się jak sub N. 1 (art. 56¹).

v:

Wreszczie, obok następcy tronu, art. 58 wprowadza do senatu synów królewskich, a gdyby ich nie było, książąt krwi z tej gałęzi rodziny królewskiej, która ma panować.

Organizacya senatu zapewnie straciła na prostocie, ale też ustawa z r. 1898 złagodziła pierwotny charakter pluto -kratyczny tej instytucyi, w której talent bez majątku nie mógł znaleść miejsca ¹).

19) W Holandyi dzisiaj obowiązująca konstytucya z 30 listopada 1887 utrzymała w głównych rysach budowę konstytucyi z 11 października 1848; ta ostatnia zato w porównaniu z pierwotną konstytucya oktrojowaną z 24 sierpnia 1875 r. przedstawiała znaczne różnice ²).

Zmiany zaprowadzone w r. 1848 polegały na tem, że podczas gdy pierwotne Stany generalne składały się z osób, wysłanych przez Stany prowincyonalne, a Senat z 50 osób, mianowanych przez króla, konstytucya z 1848 r. znosiła Senat z nominacyi i przesuwała do pierwszej Izby wybrańców Stanów prowincyonalnych, a z drugiej Izby czyniła Izbę Deputowanych według modły współczesnej. Pierwsza Izba otrzymywała przez to charakter reprezentacyjny, a pośrednio integralny, gdyż Stany prowincyonalne pochodziły z wyborów przez te same czynniki, które wybierały Izbę deputowanych. Ogólna- liczba członków pierwszej Izby (39) rozdzieloną była między prowincye w pewnym stałym stosunku na czas nieokreślony. Członkiem Izby wyższej mogła być tylko jedna z osób, zapisanych na listę najwyżej opodatkowanych, listę — która w każdej prowincyi zawierała nazwiska kandydatów w stosunku 1 na 3000 mieszkańców ³).

*). Por. Vaut hi er 1. c. str. 3-?.

²)    Por. Desplaces o znaczeniu reformy, przedsięwzię tej przez Tliorbecke’go, op. cit. 390. Por. De Hartog: Das Staatsrecht des Königreichs der Niederlande. (Marquardsen's H.) 1886. str. 25 i nast.

³)    Ob. Dareste. (I wydanie). Pays Bas. Gradowski op. cit. 224.

Konstytucya dziś obowiązującą (1887) zwiększyła liczbę członków pierwszej Izby do 50-u i rozszerzyła listę kandydatów w dwóch kierunkach : 1° dozwalając, aby wniesione do niej zostały nazwiska osób najwyżej opodatkowanych w stosunku Ina 1500 mieszkańców; 2° zwalniając od cenzii majątkowego cały szereg osób zajmujących (w danej chwili lub poprzednio) wybitniejsze stanowiska w kraju lub w koloniach ¹).

Dzisiaj ²) więc jedynym sposobem powołania do pierwszej Izby jest wybór przez Stany prowincyonalne w granicach cenzu majątkowego albo służbowego (art. 90). Mandat trwa lat dziewięć z odnawianiem Izby co trzy lata. (art. 91).

Instrukcye wiążące są wyraźnie wykluczone (art. 91

i 86) ³).

20) W S z w e c y i system dwuizbowy zostałzaprowadzony zaledwie w r. 1866. Według organicznej ustawy o parlamencie z 22 czerwca 1866⁴), pierwsza Izba zarówno jak i druga (niższa) pochodzi z wyborów. Jako ciała wyborcze (art. 6) lunkcyonują tu wielkie gminy, a więc z jednej strony Rady prowincyonalne, Landstingen, z drugiej

repre-

strony Rady miejskie, Stadsfullmäktige, a mianowicie większych miast, wyłączonych z Rad prowincjonalnych i stanowiących samodzielne okręgi (od 25000 mieszkańców¹). Korporacye te wybierają członków⁷ pierwszej Izby w stosunku 1-go na każde 30.000 mieszkańców, na lat dziewięć, w miarę otwierających się wakansów⁷, lub całkowicie w razie rozwiązania istniejącej Izby (art. 7). Jeżeli zasadniczo ustrój reprezentacyjny w Szwrecyi zbliża się do systemu holenderskiego, w jednym względzie akcentuje on silniej niż ten ostatni cen z majątkowy kandydatów do pierwszej Izby. Winni oni wykazać, że są i byli w przeciągu trzech lat wybór poprzedzających, posiadaczami nieruchomości, otaksowanej co najmniej na 80.000 rixdalerôw (około 53000 guldenów) lub też płacą i płacili w przeciągu tegoż czasu podatków państwowych z kapitału lub pracy od dochodu obliczonego na 4.000 rixdalerôw (2650 guld.). Wiek wymagany lat 35.

21) We F r a n c y i system dwuizbowy przybierał najrozmaitsze formy ²) i był przedmiotem licznych debat w⁷ publicystyce i ciałach prawodawczych³). Izba wyższa za czasów pierwszej restauraeyi (konst. oktrojowana 4—10 czerwca 1814) zwie się Izbą Parów (art. 15) i składa się z członków⁷ mianowanych przez króla, już to dziedzicznie, już to dożywotnio, w liczbie nieograniczonej (art. 27)⁴). W akcie dodatkowym Napoleona I. z 22—23 kwietnia 1815 Izba Parów staje się czysto dziedziczną (art. 3) i pozostaje taką za czasów drugiej Restauraeyi (ordonnance z 19 sierpnia 1815). Z upadkiem Burbonów dziedziczna Izba Parów⁷

*) Aschehoug op. cit. str. 12. (ob. powyżej: Norwegia). Desplaces 370.

²)    Louis Tripier. Constitutions qui ont régi, la France depuis 1789. Paris 1879.

³)    Klasycznemi są w historyi dwuizbowości dyskusye w r. 1831 i 1848. Ob. Desplaces str. 427.

⁴)    Nawet książęta krwi, choć z prawą byli członkami Izby Parów (art. 30), mieli w niej zasiadać tylko na wyraźny rozkaz króla, w⁷ażny na jedną sesyę (art. 31).

ustępuje miejsca za monarchii lipcowej Izbie parów dożywotnich z nominacji królewskiej w granicach kategoryj, oznaczonych przez ustawę (konst. 14. sierpnia 1830. art. 23 w brzmieniu według ustawy 29 grudnia 1831). Ezeczpospolita w r. 1848 zaprowadza system jednoizbowy (konst. 4 Listopada 1848, art. 20). Za prezydentury a później cesarstwa Napoleona III. powstaje obok jednoizbowego ciała prawodawczego, Senat, złożony z członków powołanych tam z urzędu (kardynałowie, marszałkowie i admirałowie) i z dożywotnich członków mianowanych swobodnie przez prezydenta później cesarza (konst. 14 stycznia 1852 art. 20 i Senatus consul tus z 25 grudnia 1852. Podobnie konst. 21 maja 1870 art. 23). Trzecia rzeczpospolita zarzuca system Izb dziedzicznych i system Izb z nominacyi, a inauguruje reprezentacyę podwójna i integralną¹). System przyjęty dla senatu przez ustawę zasadniczą z 24 lutego 1875, polega na tem, że z 300 senatorów, 75-u jest dożywotnich i wybranych zrazu przez Zgromadzenie Narodowe, później, w miarę otwierających się wakansów, przez sam senat; pozostali, w liczbie 225, są wybierani na lat 9 w departamentach i koloniach przez jedno kollegium wyborcze, które tworzą deputowani z tego departamentu, radcy generalni, radcy okręgowi i delegaci Rad gminnych (po jednemu od każdej Rady’²). Ustawa z 14 sierpnia 1884 pozbawiła siedem

*) ,, La loi du 24 Février 1875, mówi Es mein (.Elements 648), a voulu organiser un système électoral qui eût pour base le suffrage universel, mais qui fût cependant autre chose que la simple application directe ou indirecte de celui ci. Ce qui le différencie profondément du suffrage universel a deux ou trois degrés, c’est que les électeurs sénatoriaux reçoivent bien du suffrage universel le titre et la qualité auxquels est attaché leur droit électoral, mais ils ont été choisis par lui principalement et directement pour exercer d'autres fonctions¹¹.

²) Jest to niekonsekwencya. Idąc za przewodnią rnyślą utworzenia kollegium z „wybrańców głosowania powszechnego“ należało wkluczyć do niego wszystkich radców gminnj'ch. Por. Esmein 1. c. 655 i L. D u g u i t.

pierwszych * artykułów ustawy zasadniczej — charakteru „konstytucyjnego“, a następnie zwykła ustawa z 9 grudnia 1884 zniosła te artykuły i zastąpiła nowymi, które zmieniają w kilku punktach organizacyę Senatu. Pod względem zasadniczym reforma polegała w szczególności 1° na zniesieniu¹) dożywotniej godności senatorskiej; 2° na odrzuceniu zasady równej reprezentacyi Rad gminnych. Na przyszłość więc Senat składać się będzie²) z 300 członków, wybranych na lat 9, w liczbie 1—10 na departament wzgl. kolonię. Wybory odbywają się z listy, w głównem mieście departamentu, który tworzy jeden okręg wyborczy. Do kollegium wyborców senatorskich wchodzą oprócz deputowanych, radców generalnych i Radców okręgowych, delegaci, wybrani przez Rady gminne (z pomiędzy zwykłych gminnych wyborców) w liczbie od 1 do 24, względnie do tego, jak liczną jest dana Rada gminna. Wiek wymagany od kandydatów do Senatu oznaczony jest minimum na lat 40.

Wreszcie na zakończenie trzy przykłady mechanicznego połączenia kilku naraz systemów, mianowicie w Danii, Hiszpanii i Portugalii.

22) Konstytucya d u ń s k a (uchwalona przez konstytuantę) z 5 czerwca 1849 ³) tworzyła w obrębie parlamentu (Rigs-dag) dwie Izby, wyższą (Landsthing) i niższą (Folkething), obie z wyboru. Izba wyższa tern się różniła od niższej, że wybory były pośrednie i od kandydatów do tej Izby wymaganym był wiek lat 40 i cenz majątkowy: opłata podatków w kwocie 200 rmialerów. W r. 1866 przedsięwziętą została reforma drogą konstytucyjną, wynikiem której była

L’élection des Sénateurs (w Revue polit, et parlementaire. Septembre 1895'.

’) Ustawa ta zatrzymała w senacie zasiadających już tam senatorów dożywotnich.

²)    Dareste I. 30 i nast.

³)    Dareste II. 10. Por. Go os & Hansen. Das Staatsrecht des Königreichs Dänemark, (Marquard. H.) 1889. Des places 344.

konstytucya z 28 lipna 1866 W myśl tej ostatniej Land-stking składa się z dwóch kategoryj członków: 1° z nominacji królewskiej ; 2° z wyboru dwu-stopniowego przez ludność, przyezem cenz majątkowy wymaganym jest (w części) od wyborców, nigdy od kandydatów.

Pierwszą kategoryę tworzy 12 osób, mianowanych dożywotnio przez króla z pomiędzy wybranych przez ludność członków reprezentacji krajowej, obecnej lub z lat poprzedzających. Jest to jedyny warunek szczególny, jakiego ustawa domaga się od kandydatów tej pierwszej kategoryi, wskazujący dostatecznie, że nawet tam, gdzie król współdziała przy złożeniu Izby wyższej, wybór jego ograniczonym jest do osób zaszczyconych, obecnie czy w przeszłości, zaufaniem wyborców (Art. 89).

Drugą kategoryę tworzy 54 osób, zamieszkałych od roku w okręgu, który mają reprezentować (jest to jedyny warunek szczególny) i wybranych przez ludność w sposób następujący:

a) jedna — przez Lagthing wysp Faeroer (art. 34); b) jedna przez Bornholm (ib.) ; c) siedem przez miasto Kopenhagę. Jako kollegium wyborcze funkcyonuje tu zgromadzenie, złożone w połowie z delegatów wszystkich pra-wyborców bez cenzu majątkowego, w drugiej połowie z delegatów tych tylko prawyborców, którzy mają co najmniej 2000 rixdalerôw dochodu (art. 36)²) ; d) czterdzieści pięć przez dziewięć wielkich okręgów wyborczych, obejmujących zarazem wsie i miasta (art. 34). Jako kollegium wyborcze w każdym okręgu występuje tu zgromadzenie, złożone z następujących osób (art, 37): ze strony wsi: a) z delegatów parafii po jednym z każdej, wybranych przez wszystkich wiejskich prawyborców; ß) z takiej-że liczby samych najwyżej opodatkowanych wiejskich prawyborców; ze strony miast: y) z delegatów, w liczbie równej */₄ cyfry

1)    Darest e II, 10. Ok ols ki 176. Gradowski 228.

²)    Rixdaler wynosi około 1*33 guldena w. a.

delegatów parafialnych (sub a), wybranych przez wszystkich miejskich prawyborców ; d) z tyluź delegatów, wybranych przez prawyborców, którzy mają dochodu co najmniej 1000 rixdal. lub płacą podatków bezpośrednich 75 rixdl. *).

Mandat wybranych w ten sposób członków Landsthingu trwa lat 8. Izba odnawia się w połowie, co lat cztery. Zauważyć wreszcie należy, że wiek wymagany od członków Landsting u jest niższym (25 lat) od wieku, wymaganego od prawyborców (30 lat, ob. art. 33. 31 i 30).

23) Wobec licznych zmian i wstrząśnień, jakie przechodziła Hiszpania, nic dziwnego, że i organizacya reprezen-tacyi ulegała najrozmaitszym prądom. Izba wyższa, złożona z dziedzicznych i dożywotnich członków według konsty-tucyi z 10 kwietnia 1834, staje się Izbą z nominacyi (o ile korona czyni wybór z potrójnej listy kandydatów przedstawionej przez każdą prowincyę) według konstytucyi 18 czerwca 1837 i zachowuje ten charakter według konst. z 23 maja 1845 z tą różnicą, że zamiast systemu prezenty, przyjmuje francuski system kategoryj i cenz majątkowy. Konstytucya 6 czerwca 1869 zaprowadza Senat z wyborów, dokonywanych przez instytucye prowincyonalne i gminne, a syntezą tych różnych systemów jest obecnie istniejąca konstytucya z 30 czerwca 1876 i jej uzupełnienie — ustawa wyborcza dla senatu z 8 lutego 1877 a).

Senat złożony z 360 członków dzieli się przedewszyst-kiem na dwie odmienne grupy ⁶) :

Na pierwszą połowę (t. j. 180 senatorów) przypadają cztery sposoby powołania: pokrewieństwo z panującym, dziedziczenie, urząd i nominacya.

Druga połowa musi być wybraną przez korporacye i przez najwyżej opodatkowanych obywateli.

Do pierwszej grupy należą 1° synowie królewscy i następcy tronu po dojściu do pełnoletności; 2° grandowie hiszpańscy, o ile nie są poddanymi obcego państwa i o i 1 e wykażą dochód z nieruchomości w kwocie 60.000 pesetas (franków); 3° generalni kapitanowie armii, admirał, patryarcha indyjski i arcybiskupi, prezydenci (po dwóch latach służby) Rady Stanu, Najwyższego trybunału, Izby obrachunkowej, Sądu najw. wojennego i morskiego ; 4° o ile wakansów starczy, osoby mianowane dożywotnio przez króla w granicach 12-tu kategoryj, wskazanych przez ustawę.

Do drugiej grupy należą osoby wybrane — (również tylko z 12-tu kategoryj, wyżej wspomnianych) — i to w liczbie dziewięciu od duchowieństwa (arcybiskupi, biskupi i kapituły prowincyi) ; sześciu od sześciu akademij ; dziesięciu od dziesięciu uniwersytetów; pięciu od towarzystw ekonomicznych przyjaciół kraju; stu pięćdziesięciu od prowincyj, przy czem jako kollegia wyborcze funkcyonują zgromadzenia, złożone z członków Rady prowincyonalnej i delegatów od municypalności (w wyborach tych delegacyi biorą udział oprócz członków municypalności, najwyżej opodatkowani w gminie).

'24) Historya Izby wyższej zw. Izbą Parów w Portugalii wykazuje powolny odwiót zasady dziedziczności i tendencyę zastąpienia jej zasadą elekcyi. Już w r. 1878 ustawa z 3. maja *) o tyle zreformowała poprzednio istniejącą Izbę Parów (konstyt. 29 kwietnia 1826), że 1° co do parów dziedzicznych (art. 5) ograniczyła transmisyę

l) Dareste I. 167. Desplaces. 183. Tavares de Medoir os. Das Staatsrecht des K'ônigr. Portugal. (Marquard-sen’s Handbuch) 1892.

tej godności do linii męskiej zstępnej, a w braku linii męskiej, do pierwszej linii po kadzieli; że dalej zasiadanie z tytułu dziedzicznego prawa uczyniła zaleźnem od różnych warunków, między którymi znajdujemy faktyczne zasiadanie w Izbie zmarłego para, dobre prowadzenie i moralność zaświadczone przez trzech parów, dyplom z ukończonego wyższego zakładu, wreszcie pewien wysoki cenz majątkowy lub służbowy, a względnie wyższy cenz służbowy w połączeniu z niższym cenzem majątkowym ; że 2° co do parów mianowanych (art. 4) ograniczyła swobodny wybór królewski, ustanawiając za przykładem Francyi (1831) i Włoch, dwadzieścia kategoryj osób, z tych lub owych względów kwalifikujących się na członków Izby wyższej.

Ustawa z 24 lipca 1885 *) posunęła się jeszcze dalej i zniosła na przyszłość dziedziczność, dozwalając zasiadać w Izbie jedynie bezpośrednim następcom parów zmarłych lub należących już do niej w chwili ogłoszenia ustawy, na warunkach przewidzianych w ustawie z r. 1868; wprowadziła natomiast 50 członków z wyboru.

Do Izby Parów wchodzą więc, oprócz pozostawionych tam dziedzicznych członków:

1.    Z tytułu pokrewieństwa z panującym — następca tronu i infanci (art. 40);

2.    z urzędu — patryarcha Lizboński, arcybiskupi i biskupi — dożywotnio;

3.    z nominacyi królewskiej — 100 członków powołanych dożywotnio z pomiędzy osób wyliczonych w ustawie z r. 1878 (z drobnemi zmianami co do cenzu majątkowego) ;

4.    z wyboru — pięćdziesiąt osób, wybranych na sześć lat z pomiędzy kategoryj ustawą z r. 1878 oznaczonych i to pięciu członków, wybranych przez dwanaście instytucyj naukowych, i czterdziestu pięciu członków, wybranych w okręgach administracyj-

³) Dareste I 645.

nych przez kollegia, do których wchodzą deputowani, delegaci junty okręgowej i delegaci kollegiów municypalnych. (Są to już wybory pośrednie trzystopniowe ⁷).

Zaznaczenie najważniejszych teoretycznych momentów z jednej strony, obejście w koło, że tak powiem, pola praktycznych rozwiązań, z drugiej strony, wydawało nam się koniecznym wstępem do studyum naszego o Austryackiej Izbie Panów.

Proceder ten okazał się korzystnym przy budowie wszelkich instytucyj politycznych, o ile był stosowany w sta-dyum przygotowawczem i służył do skonsolidowania i skrystalizowania myśli politycznej, która miała być duszą pro jektowanej instytucyi. Niemniej użytecznym jest on, gdy chodzi z zbadanie ex-post istniejących już urządzeń: rozszerzając kąt widzenia, pozwala on łatwiej zrozumieć i ująć ich racyę bytu, a dalej i dostarczyć dla krytyki zewnętrzny archimedesowy puukt oparcia.

Z zestawienia teoryi i praktyki obcej czytelnik mógł odnieść wrażenie, że są to dwa tereny odmienne działalności ludzkiej, ale bynajmniej nie dwa wrogie obozy.

Antagonizmu między niemi trudno się dopatrzeć. Ani pierwsza nie b)ła czysto dedukcyjną, ani druga czysto empiryczną: jedna czerpała z drugiej natchnienie i nawzajem znowu ją inspirowała; obie nieraz błądziły, obie nieraz potwierdzały się zobopólnie. Tak jak konstytucye pierwszej połowy naszego stulecia były odbiciem teoryj Monteskiusz’a, Delolme’a, Benjamina Constant’a, tak i poglądy nowsze Thorbecke’go, Wintera, Desplaees’a, Esmein’a, Treitschk’ego znajdują swe zastosowanie w kreacyach współczesnych. Prawda, że zgodność praktyki z teoryą w pierwszym okresie wydają się ściślejszą i powszechniejszą, ale też i okres

ten był epoką konstrukcyjną par excellence. Wszędzie burzono stary przeżyty porządek, i choć w części ze starych materyałów, wznoszono w każdym razie nowy budynek. Teren był oczyszczony, a ztąd i łatwiejszą była sposobność do wprowadzania w życie teoryj, jakie były pod ręką. Później stosunki się zmieniły. Gdy teorya rozwijała się wciąż bez przerwy, praktyka stała unieruchomiona w textach ustaw konstytucyjnych. Wzmocnione poczucie prawa wykluczało z reguły użycie środków gwałtownych, d o w a, gdyż o nią teraz chodziło, w drodze legalnej rewizyi, zależną była od dobrej woli czynników uposażonych w decydujący głos w tej sprawie. Gdzie tylko czynniki te nie pozostały głuchymi na prądy opinii publicznej i dobrowolnie przyłożyć chciały ręki do dzieła, które nieraz dotychczasową ich pozyeyę na przyszłość osłabić miało, tam niezwłocznie nowe teoretyczne kierunki m}rśli politycznej znajdowały uwzględnienie. Gdzie przeciwnie czynniki te ufne w swe veto, reformie się opierały, tam sztucznie przedłużały istnienie urządzeń, których wadliwość przestała dla ogółu być tajemnicą. Trzeba było uzbroić się w cierpliwość i czekać, jak to czyniła np. Wirtembergia, która zaledwie w zeszłym roku (1898) uzyskała w niższej swej Izbie prawdziwą Izbę Deputowanych. Dla tych też względów ani rozbrat chwilowy i częściowy teoryi z praktyką, ani fakt, że istnieją państwa, co odmiennym hołdują systemom, nie są w stanie zachwiać zajętego przez teoryę stanowiska. Jeżeli kiedy, to w tym przypadku usprawiedliwionem jest powiedzenie: „Wir können warten“.

p r z e b u-

Rozdział II.

Zaprowadzenie systemu dwuizbowego w Austryi¹).

„Wir brauchen ein Haus der Lords“.

Perthaler-

Jeżeli parlamentaryzm w znaczeniu nowozytnem jest w Austryi zjawiskiem względnie świeżej daty, skoro pierwsze jego zawiązki nie sięgają po za rok 1843, — jeszcze młodszą jest austryacka Izba Panów, której zawiązek spotykamy dopiero w r. 1861 i do której dochodzimy po całym szeregu innych form systemu dwuizbowego. Próby rozwiązania interesującego nas problematu nie są obojętne ani z punktu widzenia historycznego, ani ze względów teoretycznych i zasługują na obszerniejszą wzmiankę.

1. Projekt „Centralnej Komisyi“ i Konstytucya z 25 kwietnia 1848.

W latach poprzedzających rewolucyę r. 1848 zanotować można dwie broszury polityczne, które zajmowały się kwestyą ustroju, pożądanego dla Austryi. Jedna zatytułowana „Oesterreich und dessen Zukunft'¹) stoi na stanowisku instytucyj stanowych, żąda jednak ich reformy i domaga się dopuszczenia do udziału w reprezentacyi czynników mieszczańskich i włościańskich, dalej utworzenia, obok stanów prowincyonalnych i przez tychże wydziały czy delegacye, stanów powszechnych państwowych w Wiedniu, do zakresu działania których wchodzić miały sprawy budżetowe, ustawodawstwo i ostateczne zatwierdzanie uchwał stanów prowincyonalnych. Druga p. t. Oesterreichs innere Politik mit

x) Por. Karl Hugelmann. Studien zum oesterreichi-schen Verfassungsrechte. I. Die oester Reichsvertretung. (Wien, 1886) i prof. Dr. St. Starzyński: O pierwszej konstytucyî austryackiej, jej geneza i ocena. Kraków 1890. (odbitka z Przeglądu powsz.).

²) Wydana w Hamburgu w r. 1843 bez nazwiska autora (w rzeczywistości przez Barona v. Andrian). Ob. Hugel* mann str. 5.

Beziehung auf die Verfassungsfrage ⁸) stawia jeszcze skrom-niejsze żądania, zadawalnia się stanami prowincyonaluymr złożonymi z duchowieństwa, wyższej i niższej szlachty,, mieszczaństwa i włościan. Kompetencya stanów jest bardzo ograniczoną: z reguły przysługuje im prawo petycyi, a w kwestyach finansów państwowych prawo krytyki w formie zarzutów przeciwko postulatom rządowym. Ze względu na różnolitość, jaka panuje między ludami Austryi, insty-tucye reprezentacyjne centralne są wysoce szkodliwe i nawet niemożliwe do zaprowadzenia. Wobec przewagi nie-niemieckich czynników konstytucya nie odpowiada interesom Austryi.

Jak widzimy, mowa tu jest o urządzeniach stanowych, a nie o instytucyach reprezentacyjnych w znaczeniu spół-czesnem, stąd i dwuizbowość obcą jest tym roztrząsaniom politycznym. Gdy w rok później Najw. patent z 15 marca 1848 ²) oznajmił decyzyę Korony w kierunku zaprowadzenia konstytucyi, a samo użycie terminu „Constitution“ [który w owych czasach miał ściśle określone znaczenie i przeciwstawiany był terminowi „Verfassungzabarwionemu reak-cyjnemi dążeniami] zdradzało chęć zerwania z ustrojem stanowym i zastąpienia go ustrojem reprezentacyjnym ³),

stanęła tem samem na porządku dziennym w prasie i w kołach rządzących kwestya systemu dwuizbowego. W obronie dwuizbowości wystąpił Dr. J. Perthaler w dwóch artykułach p. t. Eins oder Zwei Häuserl) i zalecał utworzenie Izby wyższej na podstawie „federacyjnej ⁴, a rozumiał przez to równą reprezentacyę (16-tu senatorów) od każdej z ośmiu prowincyj, (mianowicie Austryi dolnej, Austryi górnej, Czech, Moraw ze Ślązkiem, Styryi, Karyntyi z Krainą, Pobrzeża z Dalmacyą i Tyrolu). Ze względu łania Izba ta dzielić się miała na dwie kategorye : 1° pięciu senatorów z każdej prowincyi, mianowanych przez cesarza, po jednym z pięciu działów administracyi krajowej (władze polityczne, sądowe, wojskowe, skarbowe i szkolne), razem 40 urzędników; 2° ośmdziesięciu ośmiu senatorów, wybranych przez wielkich właścicieli ziemskich²), po jedenastu z każdej prowincyi.

sposób powo-

na

W sferach rządzących po kilkodniowem wahaniu się ³) między trzema drogami — zwołaniem konstytuanty złożonej z delegacyi „wzmocnionych“ stanów prowincyonalnyeh, zwołaniem konstytuanty na podstawie powszechnego głosowania i „oktrojowaniem“ konstytucyi, wybrano w końcu tę ostatnią drogę.

Nadanie konstytucyi poprzedziły jednak narady poufne, nieurzędowe , między Rządem a członkami samozwańczego kongresu, zwanego „Central-Ausschuss“, zwołanego z krajów przeważnie niemieckich (bez współudziału Czech, Galicyi i Lomb. Wenecyi) z inicyatywy prezydyum Dolnej Austryi i składającego się z delegatów Stanów prowincyonalnych.

ł) Ob. Wiener Zeitung 1848 Nr. 109 i 114, a więc na tydzień przed ogłoszeniem konstytucyi ż 25 kwietnia 1848 r.

²)    „Das föderative Prinzip vereinigt sich mit dem des Grundbesitzes auf eine harmonische Weise“. Perthaler ibidem.

³)    Ob. L. Graf Fiquelmont. Aufklärungen über die Zeit vom 20 März bei zum 4 Mai 1848. Leipzig 1850 str. 74 i Handschriftlicher Nachlass des Preiherrn von Piliersdorf. Wien 1863 str. 97 i nast. — Por. Najwyższy Reskrypt z 18 marca 1848 w Oesterreichische Zeitschrift für Rechtsund Staatswissenschaft III. B. Nr. 69 str. 76 i omówienie tegoż u Hugelmann’a str. 8.

„Centralna komisya“ obradowała od 10. do 17. kwietnia i owocem jej obrad był projekt organizacyi politycznej, z którego zapożyczamy propozycye tyczące się ciał reprezentacyjnych ¹). Stany państwowe (Reichstände) składać się mają z dwóch Izb. Izba niższa, zwana „drugą Izbą“, pochodzi z wyborów dokonanych przez ludność, do głosu uprawnioną, w stosunku do zaludnienia. Do Izby wyższej zwanej „pierwszą Izbą“ należą członkowie trzech kategoryj:

1° Z tytułu pokrewieństwa z panującym— synowie cesarza, następca tronu i tegoż synowie;

2° Z wyboru — dwieście osób, wybieranych na lat sześć przez (ale niekoniecznie z pomiędzy) wielkich właścicieli ziemskie b; na liście wyborców umieszczani są najwyżej opodatkowani właściciele ziemscy według cenzu odmiennego dla każdej prowincyi; liczba deputowanych, przypadająca na prowincye, zmienia się w stosunku do wielkości i wydajności powierzchni produkcyjnej ;

3° Z nominacyi — najwyżej pięćdziesięciu wła śeicieli ziemskich, mianowanych przez Koronę-z pomiędzy tych, którym sub 2U przysługuje prawo wyborcze czynne.

Dnia 13 kwietnia miała miejsce konferencya pod egidą Rządu ze współudziałem ciaśniejszego komitetu wybranego z łona „Komisyi centralnej“. — W dwanaście dni później ogłoszoną została pierwsza oktrojowana konsty-tucya austryacka z d. 25 kwTietnia 1848, zwaną „Konstytucyą Pillersdorfa ’)“.

W myśl §. 34 tej konstytucyi Parlament (Reichstag) •dzielił się na dwie Izby: Senat i Izbę Deputowanych.

*) Hugelmann str. 12.

*) Allerh. Patent v. 25 April 1848. Verfassungsunkunde des Oesterreichischen Kaiserstaates Osnowę ob. Wiener Zeitung 25 kwietnia 1848 Nr. 115 albo S.k.k. Mag. Ferdinand I. Polit. Ges. u. Verordn. B. 76. Wien 1851. str. 145 Nr. 49, albo Oest. Zeitschrift für Rechts- und Staatswissenschaft 1848. B. III. Nr. 109 str. 111.

Do Senatu (§. 35) wchodzili :

a) Książęta domu cesarskiego po ukończeniu

lat 24;

b)    osoby mianowane dożywotnio przez cesarza bez względu na ich stan i urodzenie;

c)    stu pięćdziesięciu członków wybranych przez i z pomiędzy większych właścicieli ziemskich na czas trwania parlamentu (pięć lat).

Wybory do pierwszego parlamentu miały się odbyć na podstawie tymczasowej ustawy wyborczej (§. 37), poczem parlament miał uchwalić ustawę ostateczną (§. 38). W porównaniu z projektem „Centralnej komisyi“ konstytucya kwietniowa, co do książąt krwi — zwiększała ich liczbę w Senacie; co do reprezentaeyi większej własności — konsolidowała wewnętrznie tę grupę, każąc wielkim właścicielom wybierać senatorów z pośród siebie ; wreszcie co da grupy mianowanych przez Koronę — zwalniała Koronę od wszelkich ograniczeń tak co do warunków osobistych szczególnych, wymaganych od kandydatów, jak i co do liczby członków tej kategoryi.

Zapowiedziana prowizoryczna ustawa wyborcza z d. 9 maja 1848 ⁹) zmieniła częściowo przepisy §. 35-go. Co do książąt krwi — wstąpienie ich do Senatu uczyniła zależnein od każdorazowego (von Fall zu Fall) powołania przez Koronę (§. 1). Co zaś do członków mianowanych, to o tyle ograniczyła ich liczbę, że oznaczając maximum wszystkich członków Senatu na 200-u, z których 150-iu musiało być z wyboru, tern samem pozostawiała Koronie prawo zapełnienia tylko 50-u wakansów, licząc w tern i arcyksiążąt (§. 1). Z dalszych jej postanowień tyczących się członków z wyboru zaznaczymy, że w §. 2 podawała liczbę senatorów przypadającą na dany

kraj *) ; że w §§. 3, 4 i 5 określała sposób układania listy wyborców senatorskich a), a w §. 6 i 7² warunki prawa wyborczego czynnego ³) i biernego ¹⁰).

Ujęte ze strony teoretycznej, zarówno projekty Per-thalera i „Komisyi Centralnej“, jak i pozytywne przepisy konstytucyi kwietniowej i prowizorycznej ustawy wyborczej z 9 maja 1848 nie mieszczą się w. łamach żadnego z typów, któreśmy wyżej jako zasadnicze przyjęli¹¹), ale przedstawiają mechaniczne zestawienie dwóch systemów z jednej strony — reprezentacyi warstwowej, o ile pewną ilość senatorów wybierało bezpośrednio ciasne koło obywateli, utworzone przy pomocy ekonomicznego kry-teryum — koło znacznie ciaśniejsze od ogółu wyborców politycznie uprawnionych¹²); z drugiej strony —systemu wysuwającego na pierwszy plan zasługę osobistą, o ile resztę senatorów powoływała według swego-uznania Korona w granicach ciaśniej lub szerzej przez ustawę określonych.

¹

) Dareste II. 597. Desplaces 174.

²

) Art. 33—34 statutu. Dar es te I 303. Desplaces 257. Brusa: Das Staatsrecht des Königreichs Italien (Mar-quardsen’s Handbuch) 1882. §. 15. Über die Reform des Senates. O kolski str. 508.

³

)    Ustawa ta zmieniła częściowo przepisy konstytucyi z r. 1866. Według tej ostatniej senatorzy z wyboru wybierani byli przez okręgi wiejskie i przez okręgi miejskie. Kollegium wyborcze stanowili tylko właściciele nieruch o mości z dochodem co najmniej 300 dukatów [Oddźwięk teoryi An-cillona z r. 1820]. Por. Gradowski op. cit. str. 226.

⁴

)    Dareste II. 223. O k o 1 s k i str. 400.

⁵

)    Pomijam inne łatwo zrozumiałe warunki: przynależności, pełni praw cywilnych i politycznych i t. d.

⁶

) Jeżeli dla przykładu przypuścimy, że w okręgu jest 100 parafij, to kollegium wyborcze składać się będzie : ze 100 delegatów wiejskich bez cenzu. ze 100 najwyżej opodatkowanych wiejskich prawyborców, z 25 delegatów miejskich bez cenzu i 25 delegatów miejskich, wybranych przez prawyborców rozporządzających dochodem 1000 rdl. lub płacących 75 rdl. pod. bezp.

a) Desplaces 181. Torres Campos: Das Staatsrecht der Königreichs Spanien. (Marquardsen’s Handb.) 1889.

³) Dareste I. 623. Por. O kolski 248.

⁷

) Ustawa z 24 lipca 1885 (ob. Dareste I. 646 w uwadze) specyalnie dotycząca wyborów członków Izby Parów. Zauważyć należy, że w Portugalii do kollegiów municypalnych należy oprócz radców municypalnych, jeszcze 80 osób z pomiędzy najwyżej opodatkowanych.

⁸

Bez nazwiska autora. Stuttgart. Adolph Krabbe. 1847. Stron 346.

J) „Wegen Einberufung von Abgeordneten aller Provinzialstände und der General - Congregationen des Lomb. Venet. Königreichs in der möglichst kürzesten Erist mit verstärkter Vertretung des Bürgerstandes und unter Berücksichtigung der bestehenden Provinzialverfassungen vom Behufe der von Uns beschlossenen Constitution des Vaterlandes ist das nöthige verfügt“. Ob. Wiener Zeitung 16 mai'ca 1848 Nr. 75 i S. k. k. Majestät Ferdinand I. Politische Gesetze und Verordnungen B. XVI Wien 1851 str. 46 Nr. 29.

³) Ob. cytowany u Hugelmann’a ustęp z referatu Centralnego komitetu (o którym niżej) str. 11 : Unter Constitution versteht die ganze Welt eine Volksvertretung... (Es) wäre nicht mehr Kühnheit, sondern Frevel, unter dem Namen einer Constitution eine reformirte ständische Vertretung zu beschli essen“.

⁹

Provisorische Wahlordnung zur Verf. Urk. v. 25 April 1848 vom 9 Mai 1848. Ob. S. k. k. Maj. Perd. I. Pol. Ges. u. Verordn, str. 166 Nr. 57.    ^

¹⁰

) Czechy 37; Morawy 15; Śląsk 4; Austrya górna 6;. Salzburg 1; Austrya dolna 13 : Styrya 9; Karyntya 3; Kraina 4; Pobrzeże 4; Dalmacya 3; Tyrol 6; Kraj przedarulań-ski 1; Galicya 40; Bukowina 3; Ks. Krakowskie 1. (Rozdział dokonany w stosunku do zaludnienia).

’) Na listę tę wpisywać należało nazwiska właścicieli najwyżej opodatkowanych w liczbie w 20 kroć przekraczającej ilość senatorów z danego kraju czy prowincyi (a więc w Ga-licyi np. było 800 wyborców).

³) Wiek — lat 24; pełnia praw obywatelskich i uwidocznienie w księgach gruntowych posiadania opodatkowanego-prz edmiotu.

⁴)    Przynależność do klasy wyborców i wiek — lat 30.

¹¹

)    Tem też różnią się one od systemu belgijskiego (z przed r. 1893) który, jakeśmy to wyżej (ob. Rozdział I. 3 B.) zaznaczyli, tworzył reprezentacyę podwójną, a integralną, i dopiero w granicach tego systemu drogą wysokiego cenzu majątkowego, wymaganego od kandydatów, starał się zgrupować w Senacie żywioły bardziej konserwatywne i umiarkowane.

¹²

) Zauważyć należy, że dla grupy osób w Senacie re -prezentowanych była to specyalna repreżentacya obok tej, jaką

«0

Ujęta konkretnie Izba wyższa, w czterech odmiennych waryantaeh jednego i tego samego motywu, w części reprezentacyjna, w części złożona z personalistów, była połączeniem czynników ziemsko-arystokratycznych i monarchicz nych ’), połączeniem, którego polityczną racyą bytu miało być reprezentowanie idei konserwatywnej²) w przeciwstawieniu do idei „rozwoju“ uosobionej w Izbie Deputowanych.

Koncepcya ta, wadliwa z punktu widzenia ogólno teoretycznego (ob. Rozdział I. 2.), była tem mniej szczęśliwie wybraną dla Austryi, że w chwili, gdy rewolucya przybierała charakter przewrotu politycznego (obalenie rządów absolutnych i przywilejów politycznych wyższej szlachty) i społecznego (zmiana stosunku włościan do właścicieli ziemskich), przyjęcie jej do konstytucyi było ze strony tej ostatniej bezpośrednią interweneyą w tylko co rozpoczętej walce i oznaczało tyle co uposażenie zagrożonych czynników w nowe dodatkowe prerogatywy polityczne. Organizacya Senatu nosiła na sobie cechę narzędzia w ręku Rządu do osiągnięcia pewnych własnych przejściowych celów, a względnie do udaremnienia pewnych konkretnych żądań ze strony ludności, a tem samem była rękawicą rzuconą partyi reformy, wyzwaniem, na które, teoretycznie rzeczy biorąc, partya de-posiadały w Izbie Deputowanych na równi z innymi obywatelami państwa.

¹) Ob. Hugelmann str, 17. — Pillersdorf (w Hand-schr. Nachlass.. str. 98) broni się przed zarzutem, jakoby zamiarem jego było grupować w Izbach klasy i stany według antagonizmów, jakie ich dzieliły, owszem, dążył on do tego, aby ułatwić im dobrowolne zlanie się. a jeżeli pamiętał on szczególnie o tem, aby reprezentacya objęła i te sfery, które były czynnemi w dawnych Stanach prowincyonalnych to dlatego, że groziło niebezpieczeństwo, iż rozjątrzeni ich nieprzyjaciele w całości od reprezentacyi je wykluczą. Na prawo no-minacyi członków Senatu przez Koronę nie należało również, zdaniem jego patrzeć jako na broń, daną w rękę przeciwnikowi zagwarantowanych swobód, ale jako na środek ułatwiający Koronie jej akcyę rozjemczą w walce stronnictw.

³) „ Erhaltung s Prinzip“. vIdee der Dauer“. Ob. Fi que 1-mont op. cit. str. 89.

mokratyczna odpowiedziała hasłem jednoizbowości, średnia klasa, t. j. mieszczaństwo niemieckie — pretensyą do hegemonii ¹j, praktycznie, obie razem — gwałtownym ruchem z dnia 15-go maja.

Cesarska proklamacya z 16 go maja 1848 ²) zapowiedziała, że świeżo ogłoszona konstytucya poddaną zostanie pod obrady jednoizbowej konstytuanty ³). Konstytuantą tą był, jak wiadomo, parlament, wybrany na podstawie nowej ustawy wyborczej⁴) z 30 maja 1848, otwarty

*) Bardzo charakterystycznym jest ustęp odnośny u Ra liter a: Geschichte Oesterreichs von 1848 - 1890. Skizze mit besonderer Berücksichtigung der Verfassungsentwickelung. Wien 1891 str. 8. „Die Wiener Liberalen hatten sich die Dreiheit so gedacht, dass der deutsche Mittelstand (Bürgerklasse) in der Leitung der inneren und äusseren Angelegenheiten des gegenwärtigen Cisleithanien von Adel und Geistlichkeit unabhängig sein soll, das also in allen staatlichen Angelegenheiten die deutsche Mittelclasse ausschlaggebend sein soll... Das Schwergewicht der Verfassung legte man infolge dessen darauf, dasa die Wahlordnung so gemacht wird, dass das Ergebnis der jedesmaligen Wahl für die Reichsvertretung, möge dieselbe aus einer oder zwei Abtheilungen (Kammern) bestehen, eine Mehrheit der Abgeordneten des deutschen Bürgerstandes ist... Dieser Absicht lief nun die Pillersdorffsche Verfassung schnur-sti'acks entgegen... Die besitzende Mittelclasse sah aus dieser Verfassung, dass ihrem freien Schalten ein Riegel vorgeschoben war... So hatte man sich die Dreiheit nicht gedacht“.

²)    S. k. k. Maj. Derd. I. Polit. Ges. u. Verordn. B. 76 str. 188 Nr. 65.

³)    Wyjmujemy z niej ciekawy ustęp: „Damit die Peststellung der Verfassung durch die constituirende Reichsversammlung auf die unverlässigste Weise bewirkt werde, haben Wir beschlossen für den ersten Reichstag nur eine Kammer wählen zu lassen, wornach also für die Wahlen gar kein Census bestehen wird und jeder Zweifel einer unvollkommenen Volksvertretung entfallen rvirdu.

*) Von S. k. k. Majestät angeordnete Änderungen der provisorischen Wahlordnung. Zbiór cyt. sub 2 str. 226 Nr. 75. Por. Erlass der Min. d. Innern z 5 i 10 czerwca 1848 u Hu-gelmanna str. 20.

w d. 22 lipca 1848, a ze względu na miejscowość, dokąd został przeniesiony i gdzie żywota dokonał, zwany Kromie-ryskim.

2. Projekt Kromieryski i konstytucya z 4 marca 1849 r.

Poznaliśmy stanowisko rządu w kwestyi systemu dwuizbowego i stwierdziliśmy, że nie było ono bez zarzutu. Parlament kromieryski pozwoli nam zapoznać się z opinią innych czynników, tych mianowicie, którym powszechne głosowanie drogą wyborów pośrednich powierzyło trudne i zaszczytne zadanie wypracowania konstytucyi dla monarchii austryackiej. Miało to miejsce poraź pierwszy... i zarazem ostatni, i może też dlatego protokoły obrad komisyi konstytucyjnej *), która z całą sumiennością i z zupełną swobodą szukała formy najodpowiedniejszej dla tych skomplikowanych stosunków, są i pozostaną szczególnie cennym raateryałem dla historyi politycznej myśli w Austryi²). Ko-misya konst. składała się z 30 członków (po 3 ch z każdego „Gouvernement“) a w szeregu ich, z galicyjskiego „Gouvernement“ zasiadali: Smolka, Z i e m i ałk o ws k i i biskup

¹) Protokolle des Verfassungs-Ausschusses im Oesterrei-ehisclien Reichstage 1848—1849 herausgegeben und eingeleitet von Anton Springer. 1885. Leipzig. Tamże projekt ko-misyi.

¹) Por. Springer 1. c. str. IV., a zwł. VII. „Niemals hat der Volkswille in Oesterreich einen so klaren und umfassenden Ausdruck gewonnen wie im Constitutionsausschusse“. Także Hügel mann str. 23: „Die Bedeutung dieses Werkes wird... dadurch gehoben, dass das Opus nach monatelangen Debatten, im welchen die diametralsten Standpunkte hervorgetreten waren, schliesslich in der dritten Lesung des Ausschusses zur einstimmigen Annahme gelangte... Eine denkwürdige Erscheinung wird es stets bleiben, dass, als die politischen Gegensätze, welche Oesterreich beherrschen, zum ersten Male Gegenstand einer planmässigen, parlamentarischen Discussion waren, sich die Möglichkeit einer, wenn auch vielleicht nur formalen, momentanen, Versöhnung dieser Gegensätze herausgestellthat“.

(ruski) Jachimowiez. Do subkomitetu, któremu Komisya konstyt. powierzyła wygotowanie projektu konstytucyi, jako substratu do dyskusyi, weszli: Mayer (z Moraw), Gobbi (z Pobrzeża), Smolka (z Galicyi), Goldmark (z dolnej Austryi) i Pałacky a zamiast niego później Strobach (z Czech). Gdy w łonie subkomitetu nie nastąpiła zgoda na jeden projekt, przed kom. konst. wniesiono projekt Mayera i waryant Palacky’ego ; pierwszy jednak text, jako text referenta, stał się w dalszym ciągu w pierwszym rzędzie przedmiotem dyskusyi.

Kwestya dwuizbowości stanęła na porządku dziennym w chwili, gdy kom. konst. już była uchwaliła zasadnicze punkty przyszłej organizaeyi państwa, jak podział monarchii na kraje (Reichsländer)¹) z uwzględnieniem ich granic historycznych, a większych krajów na okręgi (Kreise) o ile możności jednolite pod względem narodowościowym ²) dalej zasadę równouprawnieniami autonomii krajów w granicach określonych konstytucyą⁴), wreszcie podział funke y i ustawodawczej między władze centralne (cesarz i parlament) i lokalne (cesarz i sejmy a wzgl. sejmiki okręgowe⁵)»' pozostawało więc, idąc dalej w duchu powziętych już uchwał, zorganizować centralny parlament.

Osnowa projektu referenta Mayera była następująca ⁶) :

„Parlament (Reichstag) składa się z dwóch Izb : Izby ludowej (Volkskammer) i Izby krajów (Länderkammer)“.

Dla łatwiejszego zrozumienia dyskusyi, która wywiązała się nad tą propozycyą, trzeba zaznaczyć, że w łonie Kora. konst. ścierały się równolegle dwa rodzaje kierunków

i §■

str.

*) Protokolle... 2 projektu str.

²)    Protokolle...

³)    Protokolle...

⁴)    Protokolle...

⁵)    Protokolle... 366.

⁶)    Protokolle. .

str. 45 z lekką zmianą str. 347 — 3o8

365.

¹⁻¹ *>-t '<->

§ » tg’ | o ö a >pH

• rH , ^

_    ‘ os

£ <35 co

» i s £

cc

sir. 36d.

365.

366.

projektu

i—i

lÓ

myśli: z jednej strony u ni tary zna i jego przeciwstawienie — federalizm; z drugiej strony germanizm i jego antagonista — slawizm. Otóż system dwuizbowy w formie przedłożonej przez Mayera nie faworyzował wyłącznie żadnego z tych prądów, co więcej, krzyżował je tak, że np. Izba ludowa, droga unitarystom ze względu na ideę jednego austryae-kiego ludu, bezpośrednio w Izbie tej reprezentowanego, nie była obojętną i dla narodów słowiańskich, którzy wskutek swej przewagi liczebnej i w Izbie tej mieli zapewnioną większość; z drugiej strony Izba krajów, obsyłana przez Sejmy, była dla federalistów symbolem i gwarancyą autonomii, ale przedstawiała pewną wartość i dla żywiołu niemieckiego¹), który ufny w swą przewagę w sejmach mniejszych prowincyi miał szanse uchronienia się tą drogą przed bezwzględną majoryzacyą ze strony żywiołów nie-niemieckich. Dzięki temu wzajemnemu paraliżowaniu się odmiennych prądów w umysłach członków Kom. konst. (Tarde by to nazwał „duel logique individuel") i dyskusya (według Tard e’a „duel logique social“) pozbawiona była wszelkiej ostrości i nieprzejednanych przeciwieństw.

Za jednoizbowością przemawiało tylko dwóch członków : Ziemiałkowski i Rieger — obaj w kierunku utworzenia jedynie Izby krajówa). Pierwszy, pozostawiając te-oryę na boku i stając na gruncie konkretnym, austryackim, twierdził, że pośpiech w dotychczasowych uchwałach parlamentu da się wyfcłórnaczyć nieodpowiednio uczynionym wyborem posłów przez lud; gdy wybierać będą sejmy, i deputowani będą lepsi. Drugi zaznaczył swoją sympatyę dla

*) Charakterystycznem jest przemówienie Lassera, str. 136: „Würde ich mich bloss als Deutscher fühlen, so wäre ich bloss für eine Länderkammer und zwar nach der Volkszahl zusammengesetzt. Doch ich strebe auch ein einiges Oesterreich an, und die Einheit Oesterreichs wird mir daneben durch die Volkskammer repräsenlirt“.

a) Ziemiałkowskiego wniosek : »Der oesterreichische Reichstag besteht nur aus einer Kammer, und zwar aus einer Länder-Kammeru str. 135. Protokolle... — Wniosek analogiczny Riegera — ibidem str. 137.

organizacji amerykańskiej i szwajcarskiej, ale co do Austryi uznał reprezentację ludową za „nonsens“ *) i to ze względów językowych, skoro niepodobna, by każdy z deputowanych używał jedynie swojej mowy, a żadnemu z języków nie można bez naruszenia zasady równouprawnienia, przyznać przywileju nad innymi. Z punktu widzenia zasadniczego a mianowicie zasady demokratycznej nic nie można zarzucić obsyłaniu przez Sejmy. Same Sejmy pochodzą z wyborów, a z drugiej strony wybory do proponowanej Izby ludowej odbywać się mają pośrednio: otóż tu Sejmy zastąpiłyby miejsce wyborców drugiego stopnia i z lepszym skutkiem. „Śmietanka“ ze Sejmów spływałaby do parlamentu. Wreszcie z punktu widzenia oportunistycznego jednolity skład parlamentu i Sejmów uprzedziłby walkę pierwszego z drugimi i jedność Austryi tera rychlej byłaby osiągniętą.

Jak widzimy, obaj mówcy kruszyli kopię za „Izbą krajów“, przeciwko której nikt nie powstawał²), pozytywna więc strona ich argumentacyi, choć nie pozbawiona pewnej słuszności, nie przedstawia wielkiego interesu. Zato negatywna jej strona, zwrócona przeciwko Izbie ludowej, potrzebowała odparcia i na tem też tle — uzasadnienia Izby wybranej bezpośrednio przez ludność — rozwinęła się szersza dyskusya.

Ze względu na argument tyczący się jakości, kwali fi kacy i duchowej członków Izby I u d o w ej, odpowiedziano, że co do istniejącego parlamentu skład jego wewnętrzny a w szczególności obecność zastępu włościan da się wytłómaczyć nowością samej sprawy i zainteresowaniem prawyborców i ich delegatów kwestyą reformy włościańskiej (Fischhof); gdy na przyszłość wybory będą bezpośrednie i przeprowadzane w większych okręgach wyborczych, a ży-

’) „Ich halte die Einführung eines Reichstages auf Grund der reinen Volksvertretung in Oesterreich für einen Unsinn“, str. 136 ibidem.

²) Jedyny mówca Vacano był przeciwny i ten w końcu cofnął swój wniosek.

cie polityczne normalnym posunie się torem, podniesie się i poziom Izby (Brestel) ; domniemana wyższość Izby obsy-łanej przez Sejmy jest problematyczną: w obec ciasno zakreślonej kompetencyi Sejmów („Conservatorien einzuriehten, Hebammen zu prüfen u. dgl.“) wątpliwą jest rzeczą, aby w nich kryły się genialne jednostki (Pinkas); ludzie zdolni, „Capacitäten“, równie dobrze mogą być do parlamentu wybrani bezpośrednio jak i do Sejmów (Hein). Zresztą kwe-stya kwalifikacyi osobistej nie jest jedyną, jaką tu uwzględnić należy. Jeżeli „Izba krajów“ jest hołdem, oddanym federalizmowi, Izba ludowa będzie węzłem łączącym w jedno całą Austryę (Ilein); gdyby tylko Sejmy wybierane były bezpośrednio przez lud, parlament centralny stałby się obcym temu ludowi (Brestel); zwycięstwo pewnej partyi przy wyborach do Sejmu, zapewnia jej tern samem i przewagę przy obsylaniu parlamentu ; pewności tej niema, gdy i sam parlament (w części) wprost przez ludność jest wybranym (idem); niech mniejszym partyom politycznym, zmajoryzowanym w Sejmach pozostawioną będzie możność zaznaczenia swego istnienia w centralnym parlamencie (Goldmark); pod warunkiem jedynie, że mieścić będzie w sobie Izbę ludową, parlament dojdzie do znaczenia i przemawiać będzie do przekonania ludności (Brestel); choć ze względu na źródło Izba krajów będzie równie demokratyczną, jak Izba z wyborów jedno- lub dwuizbowych, będzie ona posiadała pewne szczególne cechy, dzięki tej okoliczności, że Sejmy są wyborcami korporacyjnymi, i właśnie dlatego potrzebowała uzupełnienia w Izbie ludowej (Mayer). Argument językowy idzie za daleko, gdyż uniemożliwiałby jednocześnie istnienie Sejmów. Trudności dadzą się usunąć bez ustanawiania normy obowiązującej — w drodze czysto faktycznych ustępstw na korzyść języka niemieckiego, którego rozpowszechnianie z czasem nie natrafi na żadne przeszkody (Pinkas, Goldmark, Fischhof, Hein, Lasser, Strobach).

Gdy do wyznawców dwuizbowości przyłączyła się ze względów oportunistycznych jeszcze garstka jednoizbowców z przekonania (Goldmark, Kaiitschitsch, Cavalcabo), wynik głosowania nie mógł być wątpliwym. Wnioski Ziemiałkow-

skiego i Riegera upadły, a zwyciężył wniosek referenta Mayera ¹).

Co do bliższego zorganizowania Izby krajów w szczególności ³), projekt Mayera brzmiał³):

Izba krajów składa się : 1° z deputowanych, wybranych po trzech z każdego kraju koronnego, przez Sejm krajowy z pomiędzy posłów sejmowych;

2° z deputowanych, wybranych przez sejmiki po jednym z każdego okręgu;

3° zasiadają dalej i głosują w Izbie krajów: a) następca tronu po ukończeniu lat 18; b) wszyscy członkowie Rady państwa.

Pomijam na razie punkt 3. a i b, do którego wrócimy później, aby zwrócić uwagę bliższą na pierwsze dwa punkty. Zapewniają one każdemu z krajów w Izbie wyższej równą liczbę posłów sejmowych i nierówną liczbę posłów sejmikowych, gdyż tylko większe kraje miały być podzielone na okręgi (w stosunku do zaludnienia), mniejsze zaś tworzyły każdy jeden okręg. Ze względu więc na wpływ, jaki przypadać miał każdemu krajowi w tej Izbie, był on nierówny, ale też i daleki od czystej proporcyonal-ności ; ze względu na organy, które funkcyonować miały jako ciała wyborcze, są one dwóch rodzajów : z jednej strony wszystkie Sejmy, z drugiej wszystkie sejmiki.

Wniosek Mayera jako natury kompromisowej wywołał szereg poprawek i to w dwóch kierunkach :

Z jednej strony — Rieger, Ziemiałkowski, Strobach, Fischhof i Krainz domagali się ścisłego zastosowania przyjętej poprzednio zasady równouprawnienia krajów i pominięcia reprezentacyi okręgów; kładli za to nacisk, aby Sejmy przy obsyłaniu Izby krajów uwzględniały szczepy dany kraj zamieszkujące. Wszystkie poprawki tego kierunku zostały odrzucone.

Z drugiej strony — Brestei, Goldmark, Cuvalcabo i Laufenstein żądali dla krajów reprezentacyi bardziej zbliżonej do proporcyonalności, powołując się na kolosalne różnice zachodzące między poszczególnymi krajami tak pod względem zaludnienia (np. 1 : 12) jak i wydatno-ści podatkowej (np. I : 20), ale i te poprawki odpadły.

Przyjęty natomiast został wniosek pierwotny Pinkasa i Yacana, zbliżony o tyle do wniosku referenta, że uświęcał pewną nierówność reprezentacyi krajów i przyznawał sejmikom prawo obsyłania Izby krajów. Różnica polegała na tem, że 1° kraje tworzące jeden okręg nie posyłały już deputowanych okręgowych i liczba tych ostatnich z 39-u (Mayera) zmniejszyła się do 31 ; że 2° wszystkie Sejmy wysyłały żuto zdwojoną liczbę deputowanych¹), zamiast 42 (u Mayera) — 84-ch ; że 3° Sejmy i sejmiki zwolnione były od obowiązku wybierania koniecznie z grona posłów sejmowych a wzgl. sejmikowych ² 3 4).

odnośne li-

Ratio legis tej nierówności polegała mniej na ustosunkowaniu w Izbie krajów względnie do zaludnienia danego kraju, ile na dopuszczeniu do tej Izby reprezentantów okręgów, których racyą bytu była pewna ochrona interesów narodowościowych w krajach o ludności mięszanej. Gdy kraj był zarazem i okręgiem, odpadała potrzeba specyalnej reprezentaeyi okręgu, która nie wniosłaby do Izby żadnego nowego czynnika.

W myśl przyjętego wniosku Izba składać się

miała¹):

1° z deputowanych, wybranych przez Sejmy po 6-u z każdego kraju;

2° z deputowanych, wybranych przez sejmiki okręgowe po 1-ym z okręgów tych krajów, które liczą ich więcej n i ż j e d e n.

Punkt 3a dotyczący następcy tronu został odrzu

cony.

Punkt 3b odnośnie do członków Rady państwa, in-stytucyi, projektowanej przez Mayera, a mającej się składać z doradców Korony, mianowanych przez nią na przedstawienie Sejmów (ternum), chwilowo pozostał w zawieszeniu, później odpadł zupełnie³), gdy Kom. konst. nie wdając się w sprawę bliższego zorganizowania Rady państwa, ograniczyła się do zaznaczenia potrzeby podobnej instytucyi doradczej ³).

Czas trwania mandatu członków Izby krajów w celu nadania jej większej stałości i pewnego zachowawczego odcienia ⁴), Kom. konst. oznaczyła na lat sześć, z odnowie-wird, aber soll es ihm verwehrt sein, eine nicht im Landtage befindliche Capacität, deren Eintritt in die Länderkammer wegen besonderer Specialkenntnisse gerade wünschenswerth ist, zu wählen? — Por. Scholl — ibidem — str. 212.

*) Protokolle... str. 217 i str. 373 §. 99.

³) Protokolle .. str. 244.

³)    ibidem str. 370 §. 72.-

⁴)    ibidem str. 218. Pinkas : Die Länderkammer soll die Interessen der Einzelländer wahren, aber sie soll auch das Element der Stabilität des Conservirens gegen die Überstür-niem w połowie co trzy lata. Z tych też względów cenz wieku został podwyższony dla członków Izby krajów do lat 33-ch ¹).

Organizacya centralnej reprezentacji według projektu Komisyi konstytucyjnej ujęta z punktu widzenia teoretycznego tera się różni, jak widzimy, od organizacyi przyjętej przez konstytucyę z 25 kwietnia 1848, że układa się w ramach innego typu, a mianowicie reprezentacji podwójnej a integralnej i myśl tę przeprowadza w całej swej czystości. Komisya zdawała sobie jasno sprawę ze swego zadania ; chodziło jej o to, aby zerwać z szablonem, który do tej chwili bezspornie panował na gruncie europejskim, i stanąć na gruncie demokratycznym konstytucyi amerykańskiej. Tendencya anty-arystokratyczna, chęć usunięcia z repre-zentacyi wszystkiego, co mogłoby mieć formalnie cechę przywileju na korzyść urodzenia lub bogactwa, była widoczną, ale na tem też i ogranicza się doza apryoryzmu i doktrynerstwa w projekcie komisyi²).

zungen und Leidenschaftlichkeit der Volkskammer bilden... Wenn wir bei der Bildung dieser Kammer die gehörige Vorsicht anwenden, so haben wir sowohl dem demokratischen Prinzipe, als auch den Wünschen der Conservativen, die eine zweite Kammer als Pairs-Kammer anzusehen gewohnt sind, genügt“. Por. str. 373 §. 100.

¹) Protocolle... str. 218 i 219. — Por. str. 374 §. 101.

³) Springer w przedmowie do Protokolle... str. IX. mówi: Von der grossen und mächtigen Aristokratie glaubte der Constitutionsausschuss völlig absehen, eine Verfassung schaffen zu können, in welcher dem durch Grundbesitz, Ein fluss am Hofe, im Heere und in den Regierungskreisen hervorragenden Hochadel keine Stelle als berechtiger Factor eingeräumt werde. Das war ein grober Irrthum. Ausser England gab es kein anderes Reich in Europa, das sich eines auch in politischer Beziehung so lebensfähigen Adels erfreute wie Oesterreich“. Z trzech myśli zawartych w przytoczonym ustępie, pierwsza idzie dalej niż zamiar Komisyi, która nie wykluczała arystokracyi i szlachty, a rozszerzała ramy organiza cyi politycznej, pozostawiając możliwość „prawdziwie żywotnej“ części tej arystokracyi wywalczenia sobie należytego wpływu i stanowiska. Wyrażenie „błąd“ jest zbyt silnem; wystar-

Gdy szło o przeprowadzenie pozytywnego planu sięgnęła ona do głębi faktycznych stosunków austryac-kich i gdy te wykazały z jednej strony potrzebę pewnej centralizacyi i zjednoczenia na gruncie solidarności między obywatelami austryackimi, z drugiej strony potrzebę pewnej autonomii i partykularyzmu na gruncie zamiłowania ludności do swoich krajowych tradycyj i swobód, obu tym ideom udzieliła ona miejsca nie tylko w ogóle w politycznym ustroju ale i w samej centralnej organizaeyi. „Wir wollten keine Pairskammer, keinen Senat, mówił Pinkas *), wie er anderwärts constituirt ist, sondern nach den eigentümlichen Verhältnissen Oesterreichs eine Länderkammer, deren Aufgabe es ist, den Regulator für ausserhalb der Kammer liegende Missverhältnisse abzugeben“.

Projekt komisyi konstytucyjnej, uchwalony jednomyślnie w d. 4. marca 1849, nie przyszedł nigdy pod obrady pełnego Sejmu ²). Parlament kromieryski w d. 7. marca 1849 r. został rozwiązany,³) a z ramienia rządu nadaną inna kon-stytucya, datowana z 4. marca 1849, — t. z w. kon-stytucya marcowa (März- albo Stadions- Verfassung)⁴)-czyłoby „złudzenie“, na tym punkcie mianowicie, że ówczesna arystokracya zadowolni się tą perspektywą, zYzeknie się przywilejów i zaniecha uciec się do ostatecznych środków, jakimi w połączeniu z partyą wojskową rozporządzała, a przeciwko którym Sejm Kromieryski mógł zasłonić się jedynie Manifestem Cesarskim z 3 czerwca 1848 r. i zaufaniem wyborców. Zestawienie arystokracyi austryackiej z angielską zabarwione jest optymizmem, którego współcześni nie zdawali się podzielać. Por. Arneth Johann F reih. v. Wessenberg. Wien-Leipzig. 1898. II. str. 219.

*) Protokolle... str. 210.

²)    Inaczej było z „prawami zasadniczemi“ (Staatsbürgerliche Grundrechte §§. 7 - 32), które były przedmiotem obrad i uchwał parlamentu.

³)    Kais. Patent v. 4. März 1849 Nr. 149 R. G. Bl. über die Auflösung des Reichstags zu Kremsier.

⁴)    Reichsverfassung für das Kaiserthum Oesterreich vom 4. März 1849. Nr. 150 R. G. Bl. W tymże dniu Kais. Pat. über die Grundrechte Nr. 151 R. G. Bl.

W myśl §. 38. konstytucyi powszechnej austryacki parlament składa się z dwóch Izb: Izby wyższej (Oberhaus) *) i Izby niższej (Unterhaus) J). Izbę wyższą (§. 40) tworzą deputowani wybrani przez Sejmy krajowe. Liczba członków Izby wyższej wynosi połowę konstytucyą oznaczonej liczby członków Izby niższej. Rozdziału tej liczby pomiędzy kraje dokona ustawa wyborcza w tej formie, ażeby każdy kraj wysyłał dwóch posłów sejmowych jako deputowanych, a pozostała liczba członków była rozdzieloną między wszystkie kraje w stosunku do zaludnienia (§. 4L).

Obaj posłowie sejmowi wysłani z każdego kraju do parlamentu winni posiadać pełnię praw obywatelskich i politycznych, austryacki indygenat co najmniej od lat pięciu i iûieé ukończonych lat 40. Inni członkowie Izby wyższej mogą być wybrani przez Sejmy tylko z pomiędzy tych obywateli państwa, którzy odpowiadają ogólnym osobistym warunkom wyżej wymienionym i płacą w państwie podatków bezpośrednich co najmniej 500 guld. mon. konw. W krajach, gdzie liczba obywateli płacących 500 guld. pod. bezp. odnośnie do ludności nie osiąga stosunku 1 : 6000, uzupełnioną ona będzie nazwiskami obywateli bezpośrednio za nimi idących pod względem opodatkowania, aż powyższy stosunek osiągniętym zostanie (§. 42.). Członkowie Izby wyższej wybierani są na lat dziesięć (§. 49) i nie otrzymują żadnego odszkodowania (§. 50.).

Z rozwiązaniem Sejmu kromieryskiego nie przepadła, jak widzimy, darmo cała jego działalność Typ reprezentacyi dwuizbowej i integralnej pozostał utrzymany. „Izba wyższa⁴' zachowała dalej cechę charakterystyczną Izby krajów,

¹)    Jest to już czwarta nazwa, którą poprzedziły: „Pierwsza Izba“, „Senat“ i „Izba krajów“.

²)    Izba niższa składała się z deputowanych wybranych bezpośrednio przez ludność na lat pięć. Warunki prawa wyborczego czynnego : pełnoletność, indygenat austryacki, pełnia praw obywatelskich i politycznych i cenz podatkowy (a wzgl. prawo wyborcze czynne w gminie) (§§. 43. 44.) Szczególne warunki prawa wyborczego biernego : indygenat austryacki co najmniej od pięciu lat i wiek lat 30. (45),

a mianowicie obsyłanie przez ciała autonomiczne, z tą różnicą, że tu, gdy okręgów i sejmików okręgowych zabrakło, Sejmy pozostały jako jedyne ciała wyborcze.

Zaprowadzone zmiany nie są mimo to pozbawione znaczenia. Podczas gdy Izbakrajów złożona z posłów w części wybranych przez Sejmy, w części przez sejmiki, miała pod względem kwalifikacyi członków charakter jednolity, to Izba wyższa choć w całości przez Sejmy obsyłana, składa się z dwóch kategoryi członków, których kwalifikacye nie są jednakowe. Od jednej części Izby mianowicie wymaganym jest wysoki cenz majątkowy, od którego wolni są inni członkowie tejże Izby, i to wskazuje, że obok i niezależnie od czystej idei reprezentacyi krajów, twórcy konstytucyi marcowej chcieli wprowadzić do organizacyi Izby wyższej jeszcze inną ideę. Członków tej kategoryi mniej uważać należy za przedstawicieli interesów warstw zamożniejszych,⁵) skoro przez Sejm reprezentujący całą ludność kraju, są wybrani, ile raczej za jednostki osobiście szczególnie kwalifikowane (w przekonaniu twórców’ konstytucyi) do nadania Izbie pe-w⁷nej barwy zachowawczej. Względy narodowościowe, którym służyć miały w projekcie kromieryskim okręgi, ustąpiły to miejsce względem polityki ogólno-państwowej, której konserwatywny kierunek mógł dzięki tej organizacyi znaleść podporę w czynnikach plutokratycznych. Tejże idei poświęcona została nawet i idea względnego równouprawnienia krajów, gdyż liczba członków w równej ilości przez Sejmy wybieranych z 73°/₀ zmalała do 23V₂% w⁷stosunku do ogólnej liczby członków i to na korzyść członków wybieranych proporcyonalnie według zaludnienia.²)

Z tego też względu organizacya 1'zby wyższej, tak jak ją pojęła konstytucya marcowa, mimo swych pozorów konkretności, jest bardziej kosmopolityczną, mniej „austryacką“ niż rzekomo abstrakcyjna organizacya komisyi kromieryskiej. Odnajdujemy w niej echo systemów, przyjętych w Belgii, Holandyi ; w r. 1860 w Argentynie. *) Krytyka potomności obeszła się z nią nieprzychylnie.²) Springer, autor bro szury „Oesterreich nach der Revolution“ (Leipzig 1849), powstaje przeciwko zapoznaniu interesów narodowościowych, i przeciwko kombinaeyi idei autonomicznej z ideą „der Besitzaristokratie“ ; uważa ją za półśrodek ze strony rządu, który ciągnął na stronę Izby arystokratycznej, ale na zewnątrz nie chciał zrywać z federalizmem ; w końcu dodaje (str. 48) : „Izba wyższa nie ma żadnej trwałej podstawy, nie może nigdy wystąpić energicznie, rządowi nie przynosi żadnej korzyści, a ludowi szkodzi. Samodzielność krajów koronnych znajduje w niej wyraz niezupełny“.

Hugelmann’a³) mniej razi myśl połączenia w Izbie wyższej idei autonomicznej z ideą reprezentacji interesów warstw najwyżej opodatkowanych*), ile liczebny stosunek między przedstawicielami tych dwóch idei; dla zrównoważenia ich wpływu wystarczyłoby zdwojenie liczby posłów sejmowych, bez cenzu majątkowego wybieranych. Jak dalece zależy mu jednak na idei reprezentacyi „interesów“, wskazuje końcowy ustęp: „Możnaby się zapytać, czy Sejmy, reprezentujące wszystkie interesy, były odpowiednim organem do wyboru reprezentacyi optymatów?“ Droga, jak widzimy, ślizka. Konstytucya marcowa zachowuje zewnętrznie formę typu integralnej reprezentacyi, ale wpro-

') Ob. odnośne ustępy w R o z d z. I. 2. B. Ustawodawstwo pozytywne.

²)    Raut er op. cit. str. 24 podaje opinię klas średnich, nieprzychylną przywilejom najwyżej opodatkowanych, i zaznacza w końcu: „Das bürgerliche Ideal der Zusammensetzung eines Oberhauses war in den bezüglichen Bestimmungen des Ivrem-sierer Verfassungsentwurfes zum Ausdruck gekommen.“

³)    Op. cit. 31.

*) Por. uwagę 1. 1 na stronicy poprzedzającej.

wadza jako „szczegół“ czynnik plutokratyczny. U komentatora naszego szczegół nabiera znaczenia zasadniczego i popycha go ku kury om optymatów a tern samem i ku typowi reprezentacyi warstwowej.

Przeciwnikiem wreszcie „Izby wyższej“ z roku 1849 jest znany nam już Dr. Perthaler *). Ze względu na rolę, jaka odegrał on w r. 1861, ciekawą jest jego opinia o systemie przyjętym w konstytucyi marcowej. Krytyk widzi w nim dwa błędy. Pierwszy gruby błąd tkwi w sposobie tworzenia Izby wyższej. W państwie, które posiada stare rody historyczne, potężne dzięki wielkiej własności ziemskiej, niezależne dzięki swemu bogactwu, a tak liczne, że całą wyższą Izbę zapełnić zdolne..., w państwie, które oprócz tego jest jeszcze przeważnie rolniczem, Izba wyższa w żaden sposób nie może być ezemś innem jak Izbą możnych (Haus der Grossen des Reichs). Mieć taką Izbę — jeżeli niezbędne czynniki są na podorędziu -- jest nie tylko rzeczą sprawiedliwą, ale także mądrą i zbawienną. Jednem słowem potrzebujemy Izby Lordów. Zamiast tego,. Izba wyższa z r. 1849 jest złem naśladownictwem północnoamerykańskiego Senatu. Chciano nadać parlamentowi charakter federalistyezny i słusznie, ale wzięto się do tego fałszywie, gdyż kosztem przygniecenia jednego z istotnych czynników społecznych ; połowicznie, gdyż tylko połowie parlamentu cechę tą nadano; wreszcie błędnie dlatego, że wybór członków powierzono ciałom, które mają możność powzięcia uchwał merytorycznych a tern samem możność jeżeli nie formalnie, to faktycznie, związania wysłanych deputowanych instrukcyami. Drugi gruby błąd polegał na tern, że Parlament i Sejmy tworzą rożne ciała. Lepiej było utworzyć Izbę Panów dziedziczną³), a Izbę posłów — z wy-

¹)    Neun Briefe über Verfassungs-Reformen in Oesterreich vom Verfasser der Palingenesis Leipzig 1860. str. 8 —12.

²)    Autor toleruje obecność dygnitarzy cywilnych i wojskowych, sprzeciwia się burmistrzom, przedstawicielom uniwersytetów i w ogóle zestawieniu członków „dziedzicznych“ z członkami z wyboru.

boru. Tak zorganizowany dwuizbowy parlament rozbijałby się na jednoizbowe Sejmy w ten sposób, że „panowie“ i „deputowani“ z jednego i tego samego kraju tworzyliby Sejm krajowy. Parlament byłby połączeniem Sejmów a Sejmy podzielonym Parlamentem x).

Jeżeli projektowi kromieryskiemu zarzucono kiedyś ²) „pluralizm reprezentacyjny“, to u Perthalera stwierdzić musimy daleko posunięty system oszczędnościowy, który ma zresztą u niego czysto epizodyczne znaczenie.

Konstytucya marcowa zniesioną została Patentem z 31 grudnia 1852 dz. u.p. 1852 1. 2) z przyczyn, które nie stoją w związku z systemem dwuizbowym. Tu urywa się też wątek myśli, zainaugurowanej przez Parlament Kro-mieryski.

3. Patent z 26 lutego 1861. i „Izba Panów“.

Z wręcz odmiennego źródła miała z czasem powstać późniejsza austryacka Izba Panów. Początku jej szukać należy w instytucyi czysto doradczej, która w myśl projektu kromieryskiego, konstytucyi marcowej i statutu z 13. kwietnia 1851 miała istnieć pod nazwą Rady Państwa (Reichsrath) — obok parlamentu.

Projekt kromieryski — jak widzieliśmy — nie zawierał żadnych postanowień, któreby wskazywały, z jakich czynników należało utworzyć tę Radę ³). Konstytucya marcowa stanowiła, że członkowie Rady mianowani będą przez Cesarza, a przy nominacyi należy mieć możliwy wzgląd na różne części państwa⁴). Statut z 13 kwietnia 1851 ⁵),

*) loco cit. str. 12.

²)    Hugelmann op. cit. str. 29.

³)    §. 72. Die Bildung eines dem Ministerium beratkend zur Seite stehenden Reichsrathes... wird einem besonderen Reichsgesetze Vorbehalten.

⁴)    XI. Abschnitt. Von dem Reichsrathe (§§. 96 — 98). §. 97. Die Mitglieder des R. werden von dem Kaiser ernannt; bei deren Ernennung ist auf die verschiedenen Theile des Reiches mögliche Rücksicht zu nehmen.

⁵)    Kais. Patent v. 13 April'1851. (Statut für den Reichs -rath) RgBl. Nr. 92. Por. Allerh. Cabinetschreiben Sein. Maj.

który, choć konstytucja marcowa faktycznie nie funkcyo-nowała, ale też i nie była jeszcze formalnie zniesioną, łączył się organicznie z nią i na jej postanowieniach opierałl), w artykułach 13—17 zaznaczał, źe Rada Państwa składać się będzie z prezesa, radców państwa i czasowych uczestników. Liczba członków obu kategoryj nie jest prawnie określoną. Co do radców państwa us awa stanowi, że liczbę ich oznaczy każdorazowo Korona względnie do potrzeb chwili, na wniosek prezesa, a przy wyborze członków uwzględnione być winny odpowiednio wszystkie części państwa. Jako czasowi uczestnicy, w celu gruntownego zbadania poszczególnych kwestyj i projektów ustawodawczych, powołani być mogą mężowie wszystkich stanów i ze wszystkich części monarchii, którzy dzięki swemu doświadczeniu, wiedzy i społecznemu stanowisku zdolni są do objęcia wzrokiem ogółu stosunków, lub też wyróżniają się szczególną znajomością pojedyńezych zawodów²). Deeyzya w sprawie powołania tych uczestników, oznaczenia ich liczby i przedmiotu ich obrad pozostawioną jest w każdym poszczególnym przypadku Koronie.

Tak zorganizowana instytucja nie odegrała jednak przez cały przeciąg rządów absolutnych żadnej donioślejszej roli. W roku 1860 uległa ona reorganizacyi, a mianowicie patent z 5. marca 1860 (dz. u. p. Nr. 56) zniósł kate-gorye „czasowych uczestników³)“, a zaprowadził natomiast kategoryę „nadzwyczajnych radców państwa“⁴), powoły-des Kaisers an den Reichsrath-Präsidenten y. 20 August 1851. RgBl. Nr. 196.

‘) „In Ausführung der §§. 96 bis 98 der Reichsverfassung''•“ ibidem. Por. §. 28 wzbraniający kumulacyę godności radcy państwa z godnością członka ciał reprezentacyjnych.

²)    „Männer aus allen Ständen und Theilen der Monarchie .. welche durch ihre Erfahrung, ihr Wissen, ihre gesellschaftliche Stellung zum Gesammtüberblicke der Verhältnisse befähigt, oder durch besondere Kenntnisse in den verschiedenen Fächern ausgezeichnet sind“. (§. 16).

³)    §. 10. patentu. Por. §. 3. ces. rozp. z tejże daty dz. u. p. Nr. 57.

*) §. 1. patentu.

wanych peryodycznie przez, Koronę i mających, jak mówi ustawa, „wzmocnić“ Radę Państwa. Nowo utworzona ka-tegorya członków dzieli się na dwa szeregi :

Pierwszy obejmuje członków nadzwyczajnych dożywotnich, mianowanych przez Koronę w liczbie nieograniczonej, z pomiędzy osób należących do jednej z trzech grup, jako to: a) arcyksiążąt domu cesarskiego, b) wyższych dostojników kościoła, c) mężów, którzy wyróżnili się w służbie cywilnej i wojskowej lub w jakikolwiek inny sposób.

Drugi szereg stanowią członkowie nadzwyczajni czasowi mianowani w liczbie 38-u na lat sześć przez Koronę z pomiędzy posłów sejmowych, prezentowanych po trzech na każdy wakans przez odnośne Sejmy krajowe.

Oba szeregi członków nadzwyczajnych, a więc dożywotni i czasowi wraz z członkami zwyczajnymi, których ustawa nazywa członkami „stałej“ Rady państwa (Mitglieder ständigen Reichsrathes), tworzą Wzmocnioną Radę państwa, która posiada oznaczoną w §§. 3 i 4 patentu kompe-tencyę.

W kwestyach, leżących po za obrębem tej kompetencji, funkcyonuje nadal ciaśniejsza „stała“ Rada państwa, złożona z dawnych „radców“ w ścisłem znaczeniu ¹).

Formalna kompetencya obu Rad, tak ciaśniejszej jak i wzmocnionej, zasadzająca się jedynie na udzielaniu opinii, która Rządu bynajmniej nie wiąże, znajduje się w we-wnętrzej harmonii z zasadą nominacyi, przyjętą jako podstawa formacyi tej instytucyi. Można powiedzieć, że względna zależność członków Rady od Korony w tych okolicznościach nie odgrywa żadnej istotnej roli, skoro w razie sprzeczności zapatrywań Rządu i Rady formalnie zwycięstwo polityki Rządu jest zapewnione. Zasługi osobiste rzeczywiste — znajomość fachowa — doświadczenie mają zato tern większe szanse skoncentrowania się w podobnej Radzie,

!) §. 7. patentu.

że barwa polityczna nabiera znaczenia drugorzędnego i że Korona a wzgl. Rząd, sam, czy w połączeniu z Sejmami, z większą swobodą, bez troski o powodzenie tego lub owego programu politycznego, dokonywać będzie wyboru tych prawdziwie zasłużonych. Wzmocniona (echo obrad Komisyi kromieryskiej) Rada państwa, nie będąca ciałem reprezentaeyjnem, pozbawioną jest też, i słusznie, atrybucyj z charakterem stanowczym, jakie zwykle ciałom tym przysługują. Ma ona swoją własną racyę bytu, niezależną od systemu rządzenia, absolutnego czy konstytucyjnego, pod warunkiem oczywiście, że ten jej odrębny charakter tak odnośnie do sposobu rekrutacyi jak i co do formalnej kom-petencyi w czystości zachowanym zostanie. Wszelka jej mo-dyfikacya jednostronna, — czy to w kierunku zastąpienia zasady nominaryi zasadą wyboru przez ludność lub Sejmy z pozostawieniem ciału temu głosu jedynie doradczego, czy też odwrotnie, w kierunku nadania jej stanowczego wpływu na tok spraw publicznych z pozostawieniem jej piętna ciała mianowanego przez Koronę, — będzie jedynie jej skrzywieniem. Państwo utraci pożyteczną i jednolitą instytucyę, a otrzyma w zamian coś połowicznego, niewykończonego, z natury rzeczy prowizorycznego, od samego początku i nadal wciąż zakwestyonowanego w swem istnieniu, coś, co powierzchowni stronnicy historyzmu uważać będą za cenny rezultat bezwiednej ewolucyi, a co nauka polityczna scharakteryzuje jako wytwór patologiczny, kwalifikujący się do radykalnej zasadniczej kuracyi.

A jednak bieg wypadków (czytelnicy wybaczą nam ten eufemizm) skierował po części Austryę na tę drogę, z punktu widzenia teoryi bezwzględnie fałszywą ; mówię : po części dla tego, że w łańcuchu kreacyj politycznych, którego pierwszera ogniwem była Wzmocniona Rada państwa z 5 marca 1860 r., a ostatniem — dziś istniejąca Rada państwa, niepodobna nie dostrzedz w kołach decydujących śladów świadomości potrzeby pewnego zharmonizowania między składem tych instytucyj, a ich kompetencyą materyalną i formalną; niemniej jednak widoczną jest chęć utrzymania nadal „praw“ raz nabytych w rękach czynni-

ków, które poprzednio w jakikolwiek sposób wprzęgnięte już zostały do państwowego rydwanu.

Pierwszym krokiem na tej drodze było odręczne p i-smo cesarskie do prezesa Rady państwa z d. 17. lipca 1860 r. *), na mocy którego ciało to, złożone z imiennie powołanych przez Koronę arcyksiążąt, biskupów, generałów, szambelanów, tajnych radców i trzydziestu ośmiu osób, mianowanych chwilowo bez prezenty Sejmów ⁶ 7), otrzymywało prawo przyzwalania (a wzgl. niezezwalania) na wprowadzenie nowych, a na podniesienie istniejących już opłat i podatków i na zaciąganie nowych pożyczek ⁸).

Co czyni, w trzy miesiące później ogłoszony, dyplom cesarski z 20 października 1860 r.⁹ 10) ? Zapowiada on zaprowadzenie uposażonego w prawo ,,udziału“ w ustawodawstwie parlamentu, parlamentu jednoizbowego a funkcye tego parlamentu każe pełnie. . dotychczasowej Radzie państwa, w której czyni co do składu jej jedną tylko zmianę, polegającą na tem, iż na miejsce 38-u posłów mianowanych przez Koronę z pomiędzy trzykrotnej liczby osób prezentowanych przez Sejmy, wprowadza do Rady państwa posłów wysyłanych przez Sejmy w liczbie stu *). Inne kategorye członków pozostawia nietknięte.

Instytucja ta o tak różnolitym składzie i różnorodnych atrybucyach znajduje swój kres w patencie cesarskim¹) z 26 lutego 1861, który rozwiązuje Stałą i Wzmocnioną Radę państwa i znosi postanowienia statutu dla Rady państwa z 13. kwietnia 1851, odręcznego pisma z 20 sierpnia 1851 i patentu z 5 marca 1860 r. Na otrzymanej w ten sposób tabula rasa, tworzy on przedewszystkiem instytucję doradczą pod nazwą Rady Stanu, złożoną z radców mianowanych przez Koronę z pomiędzy osób szczególnie uzdolnionych i doświadczonych w administracji sądowej, skarbowej, wojskowej i politycznej, jakoteż dokładnie obznajomionych ze stosunkami poszczególnych królestw i krajów [§§. 3 — 4 statutu dla Rady Stanu]. Jest to powrót do koncepcyi czystej i niezmąconej statutu z 13 kwietnia r. 1851 ²). Na co jednak należy zwrócić uwagę, że d o tej Rady Stanu wspomniany patent nie powołuje, w formie abstrakcyjnej oczywiście, ani jednego z czynników, które wchodziły do świeżo rozwiązanej Rady państwa, nawet z pomiędzy tych, które wprowadzone do niej zostały w d. 5 marca 1860 r. ze względu na jej pierwotny doradczy charakter, a mam tu na myśli członków nadzwyczajnych dożywotnich.

A pomija ich dla tego, że inny patent cesarski z tejże daty, zawierający ustawę zasadniczą o reprezentacyi państwa³) uznaje za stosowne włączyć grupy te do innej instytucyi, do nowej Rady państwa, która jest już prawdziwym dwuizbowym parlamentem⁴). Zniesiona Rada rozdwaja się niejako idealnie: pod-

’) Kais. Patent womit die Auflösung des ständigen u. verstärkten Reichsrathes verfügt, die Einsetzung eines Staats-rathes angeordnet und das Statut für den letzteren kundge-rnacht wird. (Rgbl. 1861 Nr 22 i Beilage zu Nr. 22).

²)    W §. 6. powracają nawet „czasowi uczestnicy“.

³)    Kais. Patent v. 20 Februar 1861 (RgBl. Nr, 20). Beilage I. Grundgesetz über die Reichsvertretung.

⁴)    Podczas pamiętnych obrad Wzmocnionej Rady państwa w d. 22 — 26 września 1860 r. idea „reprezentacyi“ była kilkakrotnie poruszaną choć z nadzwyczajną oględnością. Tam

00

czas gdy reprezentacya Sejmów toruje sobie drogę do Izby deputowanych, trzy inne czynniki : arcyksiążęta, dostojnicy kościoła i jednostki zasłużone tworzą zawiązek Izby wyższej, zwanej „Izbą Panów“.

Izba Deputowanych w myśl §. 7 wspomnianej ust. zas. składa się z posłów sejmowych, wysyłanych przez Sejmy poszczególnych królestw i krajów w liczbie nierównej, ściśle cyfrowo naprzód oznaczonej w §. 6. tejże ust. zas. Wolność wyboru Sejmów jest o tyle ograniczoną, że ustawa zasadnicza nakazuje im dokonywać wyboru według szczegółowego planu zawartego dla każdego kraju w jego ordynacyi sejmowej, a ordynacye te, uwzględniając podział na kurye interesów i tworząc nawet w obrębie deputowanych jednej i tej samej kuryi — ciaśniejsze grupy, nakładają na Sejmy obowiązek wysłania do Rady państwa deputowanych z każdej takiej kuryi, a względnie grupy.

Do Izby Panów wchodzą: pełnoletni książęta domu cesarskiego (§. 2); wszyscy arcybiskupi, i ci z biskupów, którym przypada ranga książęca (§. 4) ; wybitni mężowie zasłużeni krajowi albo kościołowi, lub też na polu umiejętności i sztuki, powołani dożywotni przez Cesarza (§. 5.); wreszcie (kategorya nowa, po raz pierwszy występująca na scenę polityczną) pełnoletni szefowie krajowych, uposażonych w rozległe posiadłości ziemskie, rodów szlacheckich, którym Cesarz nada dziedziczną godność radców państwa (§. 3).

Ujęta z punktu widzenia najogólniejszego tak zorganizowana reprezentacya centralna przedstawia tę właściwość, że jest reprezentacya materyalną tylko w połowie, a mianowicie w Izbie deputowanych, podczas gdy druga jej połowa, Izba wyższa, wolną jest od wszelkich czyuni-też wzmocnioną Radę państwa uważano za punkt wyjścia dalszego , rozwoju“ np. Auersperg : ,,Auf historischem Boden steht bereits dieser Reichsrath, in welchem wir einberufen wurden. Er ist eine der weiteren Entwickelung fähige Institution“. Ob. Verhandlungen des oesterr. verst. Reichsrathes. 1860. Nach den stenogr. Berichten. Manz. Wien. 1860. II. str, 112.

ków reprezentacyjnych: na tym punkcie Rada Państwa z patentu lutowego zasadniczo odróżnia się i od parlamentu z konstytucyi 1848 r., gdzie Senat był w zęści reprezen-tacyą warstwową, i od parlamentu z konstytucyi r. 1849, gdzie Izba wyższa miała charakter reprezentacyi integralnej. Izba Panów jest Izbą personal istó w i to stanowi może jedyną jej cechę ogólną. Po za tem jest ona mechanicznem zestawieniem rozmaitych czynników, nie mających ze sobą nic wspólnego. Jako tytuł wstąpienia do niej występuje pokrewieństwo z panującym (§. 2), virtus officii (§. 4.), dezygnacya Korony (§§. 3 i 5) i prawo dziedziczenia (§. 3j. W porównaniu z formacyą dawnej Rady Państwa, w której wpływ formalny Korony był decydującym, sposób rekrutowania Izby Panów jest tego wpływu częściowem *) ograniczeniem, które w praktyce zresztą jest pozbawionem politycznego znaczenia. Chęć wytworzenia Izby, która byłaby szczególną podporą dynastyi, zadziwić nas może cokolwiek w Austryi, gdzie niema może idei popularniejszej nad ideę monar-chiezną, gdzie dynastya znajduje oparcie we wszystkich warstwach społecznych i u wszystkich ludów Austryę zamieszkujących, które przywykły widzieć w niej ochronę równej dla wszystkich sprawiedliwości: dla tego też przypuszczamy raczej, że chodziło tu poprosfcu o Izbę, która byłaby odbiciem kierunku politycznego, przeważającego u każdoczasowego Rządu i że ztąd powstała władza dy-skrecyonalna Korony tak co do liczby członków dziedzicznych i dożywotnich, jak i co do ich kwalifikacyj osobistych ³). Wyrachowanie to, jak już historya nieraz wykazała,

¹) Mam tu na myśli zwłaszcza dziedziczność, która według dedukcyi teoretyków (B. Constant) miała być gwarancyą niezależności w obec Korony. Benj. Constant może nie liczył się dostatecznie z tym faktem, że arystokracya dziedziczna przez swoje stanowisko u dworu podlegać może wpływom, które równoważyć potrafią zbyt daleko idące pretensye do samodzielności

²) Por. Raut er op. cit. str. 38. Was die Zusammensetzung des Herrenhauses betrifft, so wurde dieselbe so be-

00

-T-

sięga cokolwiek na krótką metę. Izba podobna, zapewne, stać się może dla Rządu dogodnem narzędziem, ale, zgodnie z odpowiedzią daną Napoleonowi I., gdy skarżył się na wia-rołomstwo Senatu: ,,On ne s'appuie, Sire, que sur ce qui résiste¹¹, traci ona możność jednocześnie służenia jako poważny hamulec w obec Izby niższej. Słusznie PilJersdorf pisał: „Rząd może stworzyć dla siebie podatne narzędzie, ale tą drogą nie otrzyma dźwigni opinii publicznej. Choćby powołał on setkę ludzi najuczciwszych przekonań i najwybitniejszych zdolności... nie doczeka się on od nich rzeczywistej kontroli błędów i nadużyć. Opinia publiczna zawsze w tern przekonaniu trwać będzie, że organy, które kierowały tym wyborem, nigdy nië zwrócą uwagi Korony na te jednostki, ze strony których możnaby się spodziewać nieufności, oporu lub zwalczania systemu, przez Rząd reprezentowanego“ ¹).

Inną cechę podnosi w Izbie Panów Springer ²), mianowicie jej charakter arystokratyczny a to ze względu na skoncentrowanie w niej arystokracyi kościelnej, rodowej i duchowej. Choć formuła, w jaką Springer wtłoczył treść tej instytueyi, przy całej swej dobituoś i jest cokolwiek sztuczną, zwłaszcza w odniesieniu do członków dożywotnich, co do których nie było żadnych danych, iż będą oui z konieczności .,najwyższymi z najwyższych“ w sferze ducha, a wiadomo tylko było, że będą „inteligeucyą uprzywilejowaną“, mimo to nie da się zaprzeczyć, że jedna ka-tegorya członków — arystokracya rodowa — tak jak odbiła swoje piętno zewnętrznie na nazwie instytueyi, nada jej i na wewnątrz ton i charakter arystokratyczny. Ciekawymi są motywy polityczne, które zadecydowały o zaprowadzeniu obcej dotychczas wszystkim poprzedzającym projektom stimmt, dass sie das jeweilige Cabinet nach seinem Bedürfnisse umbilden kann.

¹)    Handschriftlicher Nachlass des Freiherrn v. Pili er s-dorf. Wien 1863 str. 222.

²)    Protokolle des Verfassungs-Ausschusses. Rozdział wstępny str. XXVIII.

i kodyfikacyom - dziedziczności. Odnajdujemy je w pół-urzędowym a autentycznym komentarzu, który towarzyszył ogłoszeniu patentu lutowego w „Wiener Zeitung“ z dnia 27 lutego 1861. i który następnie włączono do urzędowego wydania konstytucyi lutowej ,). Autorem jego był jeden z duchowych twórców tej konstytucyi, współpracownik Schmerlinga, Ign. Plenera i Kalchberga — znany nam Dr. Perthaler, który pisze co następuje:

„Co się tyczy składu Rady państwa, to na uwagę przedewszystkiem zasługuje utworzenie, obok Izby Deputowanych, Izby Panów. Wprawdzie w dyplomie (październikowym) niema wyraźnej (!) wzmianki o podobnej części składowej, mimo to znajduje się ona z nim w ścisłym związku. Dyplom mówi, że pewną oznaczoną przez J. C. Mość liczbę członków do Rady państwa Sejmy wysyłać będą. Jednakże już statut Wzmocnionej Rady państwa przewiduje istnienie — oprócz radców ze Sejmów — trzech kategoryj członków¹, których mianowanie... zastrzeżonera jego J. C. Mości. Dalej Sejm węgierski, zkąd Rada państwa otrzyma poważną cyfrę członków, posiada też (!) Izbę Magnatów. Już w tern samem mieś-i się wskazówka, że podobna instytucya i w⁷ Radzie państwa pominąć się nieda. Do tego dołącza się i ten wygląd, że w każdym z krajów monarchii istnieją ściśle skonsolidowane stare rody, uposażone w mienie potężne i niepozbywalne, i że jeżeli w ogóle (!) ma być utworzoną dziedziczna godność radcy państwa, to tym rodom właśnie przyznać należy, że mają niezaprzeczone prawo do jej posiadania.

W połączeniu z najwyższymi książętami Kościoła, powoływanymi w pierwszym rzędzie we wszystkich państwach, które w konstytucyi gwarantują udział w prawach politycznych pewnym oznaczonym czynnikom ; w połączeniu

³) Verfassung der oesterr. Monarchie nebst einem Anhänge: Das Kais. Diplom v. 20. October J860 und ein Artikel der Wiener-Zeitung v. 27. Februar 1761. Amtliche Ausgabe. Wien 1861. K. k. Hof- und Staatsdruckerei.

dalej z osobami zajmującemi najwyższe stanowiska dzięki zasługom dla państwa, kościoła, umiejętności i sztuki — wyżej wymienieni, wraz z pełnoletnimi arcyksiążętami, stanowić będą tak poważną liczbę, że już z nich samych można utworzyć bardzo szerokie ciało polityczne. Jeżeli dodamy dalej i to, że dyplom październikowy, według tegoż brzmienia i ducha, nie sprzeciwia się utworzeniu Izby dziedzicznej..., że wreszcie z natury rzeczy, pominięcie w państwie czynników nadającymi się faktycznie do Izby Panów sprzeciwia się i sprawiedliwości i przezorności, otrzymamy względy, które zrodziły myśl o Izbie Magnatów w Radzie państwa, mianowicie o Izbie Fanów“.

Jeżeli z tej argumeutacyi odpadnie jako wręcz bezwartościowy wzgląd historyczno-prawniczy t. j. dedukcya dziedziczności z dyplomu październikowego, otrzymamy dwa momenty: Izbę Magnatów węgierską i istnienie szeregu magnatów in spe austryackich.

Pierwszy miał znaczenie warunkowe i odpadał z chwilą, gdy Węgrzy odmówili wejścia do centralnego parlamentu. Pozostawał więc tylko — jako cała filozoticzno-teoretyczna podstawa dziedziczności — moment drugi, o którego mocy przekonywającej sąd czytelnikom naszym zostawiamy.

Bądź co bądź hasło Perthalera „p o t r z e b u j e rn y Izby Lordów!“ przybierało w Austryi, przynajmniej częściowo konkretne formy, choć może komentator nasz nie spostrzegł, że tak jak niezupełnie trafną była jego charakterystyka konstytucyi z r. 1849 jako „złego naśladownictwa kongresu półn. amerykańskich Stanów“, równie daleką była od angielskiej Izby Lordów⁷ i to pod bardzo wielu względami — austryacka Izba Panów i że w rzeczywistości rok 1861 przynosił światu jeden egzemplarz więcej Izby Lordów w przerobionem i u z u pełni o n e m wydaniu niemieckiem — madę in Germany — według znanego i rozpowszechnionego tam szablonu.

Organizacya Izby wyższej w podanej formie odbiła się w następstwie niekorzystnie dla Austryi w dwóch kierunkach. Pierwszą iustytucyą, któ-a ucierpiała pośrednio od

Izby Panów, była Rada Stanu. Wykazaliśmy wyżej, że z punktu widzenia oportunistycznego istnienie Rady Stanu było najzupełniej usprawiedliwione; utrzymanie jej tembar-dziej było możliwem, że „zasłużeni“, zgromadzeni w Izbie Panów, mieli odmienna zupełnie rolę do odegrania od tej, jaka przypadała „zasłużonym“ w Radzie Stanu; że za różnicą ról szła z konieczności i różnica kryteryum selekcyi członków do obu instytueyj i że stąd odpadało niebezpieczeństwo stworzenia ciał zbyt do siebie podobnych. Cała trudność polegała na tera, że broniąc Rady Stanu, trzeba było pośrednio dać do zrozumienia, iż Izbie Panów zabraknie może kwalifikacyj niezbędnych, aby oddać Rządowi te usługi, jakich mógł on spodziewać się od Rady Stanu : i tem też tłumaczy się względna bezbronność Rządu wobec atakówr, jakim Rada Stanu podlegała w parlamencie między r. 1861 a 1868 ¹¹). Prawda, że po zawarciu ugody z Węgrami, gdy Rada państwa stała się organem państwowym przedlitawskiej połowy, Rada Stanu, jako instytucya ogólna, pozostała niejako w zawieszeniu bez trwałej prawnej podstawy, ale środek zaradzenia złemu był pod ręką i polegał na nadaniu i jej również charakteru ściśle austryackiego.

Jednakże stale powracający a zasadniczo niesłuszny zarzut, jakoby istnienie nieodpowiedzialnego organu doradczego sprzeciwiało się konstytucyi ²), w⁷ połączeniu z zarzutem

braku użyteczności tej instytucji z chwilą utworzenia Trybunału państwa, który przejął część pierwotnej jej agendy — nie pozostały bez skutku. Patent z 26. lutego 1861 dotyczący Rady Stanu uchylony został *) ustawą z dnia 12. czerwca 1868 r. dz. u. p. Nr. 60.

Niemniej niekorzystnie odbiła się organizacya Izby wyższej jako „Izby Panów“ na losach reprezentaeyi centralnej. Z epoki Sejmu Kromieryskiego i konstytucyi marcowej pozostało wspomnienie dwóch idei — równoznacznych i również niezbędnych dla parlamentu austryackiego. Jedna z nich była ideą bezpośrednich wyborów przez ludność i to nietylko dla względów idealnych, ażeby Izba, tą drogą otrzymana, była symbolem i wyrazem jednego austryackiego ludu, ale i dla względów politycznych praktycznych, ażeby Izba ta była o ile możności zbliżona do ludności i drgała niejako równem z nią tętnem, co można było osiągnąć pozwalając rozwinąć się samodzielnie walce wyborczej na ściśle określonym gruncie współzawodniczących programów centralnego parlamentu, z pominięciem narazie kwestyj lokalnych, krajowych, które i innych ludzi mogły potrzebować i doprowadzić do innego zgrupowania się stronnictw.

Drugą ideą była idea obsyłania parlamentu przez Sejmy jako reprezentacye „kistoryczno-politycznych indywidualności“ i znowu nie tylko dla względów idealnych, ażeby Izba w ten sposób utworzona była tylko symbolem względnej autonomii krajów, ale i dla względów politycznych, ażeby udzielonym był głos i wpływ ciałom, które jako po-wołane do pracy na miejscu w granicach ciaśniejszej, krajowej kompetencyi, mogły całą wyniesioną stąd znajomość ogólnych krajowych potrzeb rzucić na szalę dyskusyi w centralnym reichs. Wien, 1868, str. 405. Por. Dr. Pr. Kasparek. Podręcznik prawa politycznego T. II. str. 10 iO Radzie Stanu i jej znaczeniu w monarchii konstytucyjnej. Kraków 1885.

²) W ostatnich czasach, właśnie po stwierdzeniu „bezwładności Izby Panów“ domaga się zaprowadzenia Rady Stanu Bar. Offermann. Die verfassungsrechtliche Vervollkommnung Oesterreichs, Wien und Leipzig, 1899. str. 107. i następne.

parlamencie. Jakie programy popierane są przez ludność rozbitą na kurye i okręgi wyborcze — na to pytanie odpowiadać miała Izba bezpośrednio wybrana. Czego domagają się kraje, jako takie — na to pytanie odpowiadać miała Izba, obsyłana przez Sejmy. Dopuszczenie tej ostatniej re-prezentacyi było nietylko abstrakcyjuem uznaniem idei autonomicznej ale i konkretnem rozszerzeniem samej autonomii, gdyż zapewniało Sejmom prawo pośredniej ale stanowczej ingerencyi w sprawach, które leżą po za granicami normalnej ich kompetencyi *). Energia podobnej ingerencyi może jak wiadomo sięgać bardzo daleko, jeżeli posłowie wysłani przez Sejmy związani będą udzielonemi im instruk-cyami. Ale nawet gdyby'przypuścić, że posłowie przez większość sejmową wybrani, głosować będą bez instrukcyi, i według swego najlepszego uznania, to i tu nieda się w żaden sposób wyeliminować pewna zależność, choćby moralna, posłów od Sejmu, którzy w ten sposób faktycznie kanalizo-wać będą i wprowadzać do Izby życzenia, tendencye, aspi-racye, postulaty sejmowe, to zn. krajowe.

Obie te idee, i co za tem idzie, dwa odmienne sposoby tworzenia reprezentacji centralnej, z których żadnej nie mo żna przyznać bezwzględnej wyższości nad drugą, skoro każda ma pewne dobre strony, których drugiej brakuje i które harmonizują ze sobą i nawzajem się dopełniają, gdy każda w osobnej Izbie wyraz swój znajduje — obie te idee nagle, przez utworzenie Izby Panów, zbudowanej na odmiennej zupełnie podstawie i jak mówi Perthaler, tak licznej sama przez się, że nie było w niej miejsca dla czynnika reprezentacyjnego — stawały do współzawodnictwa ze sobą — gdyż tylko jedna z nich mogła być przyjętą jako podstawa Izby Deputowanych — jedynej areny pozostawionej swobodną dla reprezentacyi ludu materyalnej. Tu właśnie, w tem zagarnięciu jeduej Izby na rzecz czynników monarchiczno-

¹) Na mocy ordynacyj krajowych Sejmom przysługiwało i przysługuje prawo obradowania i inicyatywy odnośnie do już ogłoszonych ustaw powszechnych i urządzeń a także w celu wywołania na przyszłość podobnych ustaw, ze względu na dobro danego kraju np. §. 19. Ord. kraj. galic.

rządowo arystokrycznych tkwi źródło zaciętej walki konstytu* cyjnej o skład Izby Deputowanych, która to kwestya, choć formalnie załatwiona, nie przestaje do dziś dnia poruszać umysłów.

Patent lutowy rozstrzygnął chwilowo spór na korzyść zasady obsyłania przez Sejmy — ale zwycięstwo tej idei, podyktowane zresztą względami, wśród których respekt dla idei autonomicznej podrzędne zajmował miejsce, było tylko połowicznemu Kurye interesów i umiejętny l) podział mandatów między kraje, a w krajach — między poszczególne kurye tworzyły z ideą wyborów pośrednich jeden zwarty system, mający na celu zapewnienie większości jednemu ze stronnictw ³). Gdyby wbrew przewidywaniom system ten doprowadzał do innych rezultatów, a system wyborów bezpośrednich wydawał się dogodniejszym, środki ostrożności objęte §. 7-ym ust. o repr. państwa (obowiązek dokonywania wyborów według narzuconego planu i subsydyarne wybory bezpośrednie) — ten pomost idealny rzucony między dwoma współzawodniczącemi ideami — z łatwością mogły stanowić punkt wyjścia dla szerszej akcyi w kierunku re wizyi na rzecz systemu bezpośredniości. I rzeczywiście, za §. 7. ust. z r. 1861 poszedł §. 7 ustawy o repr. p. z r. 1867; zanim ustawa z 2. czerwca 1868 (I Nothwahlg-setz) ; za nią ustawa z 13. marca 1872 (II Nothwahlgesetz) ; wreszcie w r. 1873 — epilog, zniesienie systemu dotychczasowego i zaprowadzenie wyborów bezpośrednich³).

Stworzenie Izby niezależnej od Sejmów było, naszem zdaniem, politycznie niezbędnem, gdyż tą jedynie drogą ludy Auslryę zamieszkujące, wyprowadzone na jedną wspólną arenę zbliżyć się, poznać i nawzajem na siebie oddziaływać mogły, a temsamem i posunąć naprzód, bez uszczerbku dla swych narodowych właściwości, proces uspołecznienia i wewnętrznego skupienia ludności austryackiej, jako jednej politycznej całości.

’) Springer op. cit. str. XXIX.

²)    Rauter op. cit. str. 38.

³)    Ustawa z 2. kwietnia 1873 (dz. u. p. I. 40).

Cały tragizm sytuacyi polegał na tem, że Izbę podobną otrzymać było można jedynie kosztem zerwania z zasadą obsyłania przez Sejmy. Izba Panów okazała się opoką tak nietykalną, przywileje „Lordów austryackieh“ tak niewzruszalnymi, że nie mogło być mowy o reformie analogicznej do te?, której tak świetnie dokonał w r. 1848 Thorbecke w Holandyi t. j. o przesunięciu reprezentacyi Sejmów z Izby niższej — do wyższej, a czynników nadających się na doradców rządu — z Izby wyższej do Rady Stanu.

Gabinet Auersperg-Lasser poświęcił w r. 1873 z lekkiem sercem zagwarantowane prawa sejmowe i z pomocą odpowiednio nastrojonego parlamentu dokonał reformy pod hasłem „oderwania całej Rady państwa od Sejmów krajowych“.¹)

W tej fazie „niezależności“ Rady państwa żyjemy obecnie. O powrocie do stanu z prz^d r. 1873 myśleć niepodobna. Jest w dziejach pewien porządek faktów nieodwracalny, który należy umieć uszanować. Ale niemniej słusznem jest żądanie, aby zręcznie zeskamotowanej idei reprezeuta-cyi sejmów w centralnym parlameucie, należny hołd oddany został²). Na niej zdaniem naszem, winna być zbudowana w Austryi Izba wyższa, jeżeli ma stać się instytucyą żywotną i pozbyć anemii, która zwolna toczy austryacką Izbę Panów.

J) Hugelmann op. cit. str. 62. i Rogge Oesterreich seit der Katastrophe Hohenwart-Beust. Leipzig u. Wien. 1879 B. I. str. 3 — 137.

²) Por. Dr. St. Starzyński. Studya z zakresu prawa wyborczego. Lwtów. 1897. str. 85, 87.

Rozdział III.

Austryacka Izba Panów według obowiązującego ustawodawstwa.

Prawna podstawa istnienia i składu Izby Panów.

Organizacya austryackiej Izby Panów spoczywa na ustawie z dnia 21 grudnia 1867. 1. 141 dz. u. p., noszącej nazwę ustawy, „mocą której zmieni ou ą została ustawa zasadnicza o reprezentacyi państwa z dnia 26 lutego 1861“ (dz. u. p. 1. 20). Zanim przejdziemy do zaznaczenia różnic materyalnych między odnośnymi przepisami obu ustaw ¹²), z których dawniejsza znalazła swe miejsce w szeregu antecedencyj historycznych poprzedniego rozdziału, należy poświęcić słów kilka stronie formalnej uskutecznionej rewizyi, a w szczególności pytaniu, przez kogo i na podstawie jakiej normy prawnej w r. 1867 rewizyi tej dokonano.

Słowa, od których rozpoczyna się ustawa z r. 1867 : „Za zgodą obu Izb Rady Państwa uznaję za stosowne zmienić . . . itd." wskazują, że odmiennie od wyżej wspomnianej ustawy zasadniczej z r. 1861, która była „o kt rojowa ną“, ustawa z r. 1867 powstała przy udziale Rady Państwa. Jaką była ta Rada Państwa? Notorycznym faktem jest, że składała się ona z jednej strony z Izby Panów, z drugiej strony z Izby Posłów, i że tak ci, jak i tamci pochodzili z królestw i krajów Przedlitawii, a więc z pom,-nięciem udziału reprezentacyj krajów korony węgierskiej.

Przystępując do rozwiązania drugiego pytania, tyczącego się prawnej legitymacyi tej właśnie Rady Państwa do

ce.'

•CO

udziału w rewizyi ustawy z r. 1861, zaznaczymy, że chodzi nam tu o wskazanie normy prawnej, stojącej niejako ponad ustawą zasadniczą z r. 1867, podobnie jak oceniamy moc prawuą innych aktów woli państwowej, czy będą to zarządzenia czy rozporządzenia, czy zwykłe ustawy, zestawiając akty te z normami prawnemi wyższego rzędu (t. zw. Rechtsquellengesetze), które ustanawiają wymogi formalne, a nieraz i materyalne, jakim akty te odpowiadać mają. Prawda, że w tym hierarchicznie ułożonym szeregu różnych norm, decydujących o bycie prawnym norm innych, ustawy, zwłaszcza na wyższych szczeblach, zajmują wybitne miejsce, a w szczególności tak zwane ustawy fundamentalne, ale miejsce to nie jest niezbędnie najwyższem, gdyż i po za rozkazem czy nakazem najwyższej władzy w państwie, musi stać jakaś norma prawna, nadająca tej władzy powyższą kwalifikacyę. Łańcuch „ustaw“ musi z konieczności przerwać się w wyższych sferach. Punkt tego przerwania się nie jest jednakim dla wszystkich państw i zależy od faktycznego stanu ustawodawstwa. W każdem jednak z nich, jeżeli wznosimy się — dopóki tylko nam pozwalają na to odpowiednie dane — po szczeblach drabiny jego norm prawnych, stanąć musimy w końcu w obec takiej normy, która, rozstrzygając o innych, sarna nie ma już wyższych ponad sobą i całą moc swą obowiązującą czerpie jedynie stąd, że się przyjęła, że się, jak to mówią, utarła, że faktycznie uznaną ¹) została przez członków danej społeczności, którzy dobrowolnie czy pod przymusem, normę tę, a względnie jej logiczne następstwa, akceptuią.

Na gruncie austryackim, dane, którerni rozporządzamy, są następujące :

W epoce dyplomu październikowego i patentu (a oba te akty formalnie ściśle są ze sobą złączone), najwyższą uznaną (pomijam chwilowo w jakim terytoryalnym zakresie)

*) Por. B i e r 1 i n g. Juristische Prinzipienlehre. Freiburg in B. I. 1894 II. 1898, a w szczególności §. 29. Octroyierung u. Revolution. Także Haymann J. J. Rousseau s Socialphilosophie Leipzig 1898, str. 372 i nast.

normą prawną, normą ponadustawową — jest absolutyzm, pełnia władzy monarchy — Machtvollkommenheit.

Na tę normę powołuje się monarcha, przy oktrojowa-niu dyplomu październikowego¹); ona inspiruje formalnie i patent lutowy, który był tylko uzupełnieniem dyplomu i miał za zadanie bliższe określenie „porządku i formy wykonywania“ funkcyi ustawodawczej („das Recht Gesetze zu geben, abzuändern und aufzuheben“).

Oba te akty, będące przejawem, logicznem następstwem i stosowaniem najwyższej normy, są, co do treści, częściowo jej zmianą na przyszłość, o tyle mianowicie, o ile Monarcha w dyplomie zapowiada, że „prawo wydawania, zmieniania i znoszenia ustaw będzie wykonywanem tylko przy współudziale prawnie (gesetzlich) zgromadzonych Sejmów, względnie Rady Państwa i że norma ta, objęta punktem I. wraz z tern i, które się mieszczą w punkcie II. i III., ma mieć moc „stałej i nieodwołalnej ustawy zasadniczej państwowej, wiążącej Monarchę i jego prawnych następców“. Podobne zapewnienie odnośnie do całej „kon-stytucyi“ zawiera i patent lutowy, który wyżej wspomniane instytucye t. j. Radę Państwa i Sejmy w ustawie o reprezentaeyi państwa i w ordynaeyacb sejmowych prawnie organizuje.

Od chwili więc ogłoszenia patentu lutowego, na szczycie nowego porządku prawnego znajdujemy normę tej treści : Monarcha pierwotną pełnię władzy utrzy m u j e nadal z ograniczenia m i, j a k i e w t ej m i e r z e z a-w i e r a j ą nieodwołalne przepisy dyplomu i patentu. Do tej normy wypadnie się odwołać, gdy z czasem wykonanie niektórych przepisów natrafi na nieprzeparte trudności.

Nieodwołalność nie oznacza jednak niezmienności. Korona zrzekła się tylko prawa cofnięcia samowładnie powyższych ustaw zasadniczych, przewidziała jednak możli-

J) ...„Haben Wir... kraft Unserer Machtvollkommenheit Nachstehendes... zu beschliessen und zu verordnen befunden“.

wośc ich rewizyi i to przy udziale tych samych instytucyi, które funkcjonować miały przy zwykłem ustawodawstwie, a wynika to w szczególności odnośnie do rewizyi ustawy zasadniczej o reprezentacyi państwa z §. 1.4² tejże usr. zas., który dla ważności uchwał w tej materyi domagał się kwalifikowanej większości ²/₃ głosówr w obu Izbach Rady Państwa. Z dwóch jednak Rad Państwa, a wzgl. z dwóch jej form, jakie zna patent lutowy, [R. P. powszechną (Ge-sammter R. R.) złożoną z członków ze wszystkich krajów monarchi i R. P. ciaśniej sza ("Engerer R. R.), złożoną z członków z krajów nie węgierskich] i z których każda ma odmienną kompetencyę materyalną i terytoryalną, tylko pierwsza ma kwalifikację do udziału w zmianie powyższej ustawy zasadniczej. Prawda, źe §. 10 ust. zasad, o repr. p., który idąc za art. II. dyplomu październikowego stanowi, iż „zakres działania powszechnej Rady Państwa obejmuje wszystkie przedmioty ustawodawstwa, tyczące się praw, obowiązków i interesów wspólnych wszystkim królestwom i krajom“, zaraz dodaje: a temi są mianowicie a)... &)... c)... i między wyliczonemi materyarni rewizyi tej ustawy nie zamieszcza; prawda, że §. 11 ust. zas. o repr. p. określając kompetencyę c i a ś n i e j s z e j Rady Państwa drogą eliminacyi z jednej strony spraw wyliczonych w §. 10, z drugiej strony spraw wyraźnie zastrzeżonych (przedli-tawskim) Sejmom krajowym, zdaje się przemawiać na korzyść kompetencyi ciaśniejszej Rady Państwa. Zważywszy jednak, że zakres tej kompetencyi jest względnie tylko określony i zależny od interpretacyi §. 10, a interpretacya §. 10. nie może nie liczyć się z postanowieniem tegoż patentu, który ustawę o reprezentacyi państwa uznał za zasadniczą dla całej monarchii'), a tern samem uznał jej istnienie, zmianę i zniesienie za sprawę całą monarchię obchodzącą, oczywistą jest rzeczą, że władzą powołaną przez patent lutowy do rewizyi jego postanowień jest jedynie narcha za zgodą powszechnej Rady Państwa.

mo-

*) I. (Wir) Verleihen ihm... für die Gesammtheit unserer Königreiche u. Länder die Kraft eines Staatsgrundgesetzes.

ÔÔ

W obec tego, cośmy na wstępie powiedzieli o Radzie Państwa, za zgodą której wydaną została ustawa z r. 1867, wynika, że z punktu widzenia patentu lutowego Rada ta nie była ani powszechną, skoro kraje Korony węgierskiej odmawiając patentowi lutowemu i opartej na nim R. P. prawnej egzystencyi, w żadnej z obu Izb nie chciały być i nie były reprezentowane, ani nawet ciaśniejszą, skoro ciało to zdolne do uchwał kollegialnych tworzyli członkowie z krajów nie-węgierskieh tylko o tyle, o ile uchwały dotykały przedmiotów jej prawnej kompetencyi, a po za temi granicami, stanowić oni mogli nie więcej jak szereg, koło czy grupę panów a wzgl. posłów, pozbawione jednak, jako takie, wszelkich w kierunku ustawodawstwa kwalifi-kacyj. Schodząc na grunt praktyczny, dochodzimy do przekonania, że, jeżeli w r. 1867 obowiązywała w całej rozciągłości ustawa z r. 1861, w takim razie ustawa z r. 1867, jako sprzeczna z jej postanowieniami w kwestyi rewizyi, nie miała charakteru normy prawnej legalnej ; albo też przypuścić należy, że jeżeli ab initio miała ona ten charakter, tak jak go ma do chwili obecnei, zkąd inąd, a nie z patentu lutowego, zaczerpnąć musiała swą legitymacyę

prawną.

Znanym jest los patentu lutowego. Jako norma drugiego rzędu, mógł on tylko o tyle pretendować do tego, aby stać się prawem obowiązującem, o ile norma wyższego rzędu t. j. pełnia władzy Korony cieszyła się uznaniem. Dalej zawierał on sam postanowienia, które z konieczności odejmowały mu, częściowo przynajmniej, charakter normy bezwzględnej. Mam tu na myśli punkt II. patentu, który brzmiał: „Odnośnie do naszych królestw Węgier, Kroacyi i Sławonii jak i do naszego W. Ks. Siedmiogrodu, poczyniliśmy w pismach odręcznych z 20 października 1860 odpowiednie zarządzenia, w celu wznowienia dawniejszych konstytucyj krajowych zgodnie z naszym... dyplomem (z 20 paźdz. 1860) i w⁷ granicach w nim ustanowionych“. Jedno zaś z tych pism odręcznych (do Barona v. Vay) zawierało ustęp, w⁷ którym Korona uznając i potwierdzając cztery t. zw. Gesetzartikel węgierskiego Sejmu z r. 1847/48,

co do innych (w liczbie 27) sprzecznych z dyplomem i postanowieniami monarszemi, zastrzegała rewiżyę ich i zniesienie przez Sejm („landtägliche Revision und Aufhebung“). W ten sposób patent lutowy, a w szczególności te przepisy ustawy zasadniczej o reprezentaeyi państwa, które dotyczyły organizacyi władzy centralnej ponadkrajowej, źródła przyszłej powszechnej woli państwowej, której Węgry na równi z innymi krajami ulegać miały, zakwestyonowane zostały aż do chwili, gdy Sejm węgierski (a także i kro-acki) normy te uznają i w duchu ich konstytucye własne zmodyfikują.

na

Jeżeli prawo „przyjęcia“ przysługiwało Sejmom równi z prawem „odrzucenia“, w takim razie wprowadzenie patentu w życie w zupełności zależało od dobrej woli Sejmów 5 jeżeli zaś przepisy patentu, niejako w charakterze „jus cogens“, bez zmiany miały być zarejestrowane przez Sejmy, trzeba było poprzednio, .aby Sejmy wbrew ich istocie jako „wolnych“ reprezentaeyi pełnię władzy w tym właśnie zakresie uznały ¹), a wtedy warunkowość, nie znikając bynajmniej, przesuwała się o jeden szczebel wyżej.

W rzeczywistości, jak wiadomo, warunek się nie spełnił, a co za tern idzie, i wszystkie przepisy tyczące się „powszechnej“ Rady Państwa pozostały martwą literą.

Negatywny ten rezultat nie mógł nie pociągnąć za sobą prawnych następstw w królestwach i krajach nie-węgier-skieh. Przepisy niezawarunkowane, a więc dotyczące „cia-

*) Por. przemówienie Kaiserfelda podczas debaty nad projektem ustawy o sprawach spólnych, w Izbie Deputowanych: „So wurde in einer und derselben Urkunde (mowa o dyplomie październikowym) eine Präge des Rechts und eine Frage der Macht verquickt, und diese Gegensätze: Macht und Recht, Octroyirung und Annahme — denn durch das October-diplom wurde die landtägliche Revision im Sinne dieses Diploms für Ungarn Vorbehalten und v^enn „Revision“ irgend einen anderen Sinn hat als den des sic volo sic jubeo, so war eben darin dem Principe der Rechtscontinuität ein Compliment gemacht — diese Gegensätze nun mussten auch in das Februarpatent übergehen“. Die neue Gesetzgebung str. 576.

śniejszej“ Rady Państwa, zarówno jak i ordynacye krajowe, weszły w życie¹). Luka, utworzona wskutek braku czynników niezbędnych do prawnego ukonstytuowania ,.powszechnej“ Rady Państwa, nie musiała bynajmniej pozostać nie-zapełnioną.

co¹³

ÛO

Pod względem prawnym — w próżnię, powstałą wskutek nieistnienia powszechnej Rady Państwa, — wchodziła ipso facto władza monarsza. Ograniczenie tej władzy ustanowione w patencie lutowym odpadało, a tern samem (nawet i bez potrzeby odwoływania się do §. 13 ust. o repr. państwa następowała w sferze kompetencyi ogólno-państwo-wej emancypacya Korony i powrót do status quo antę ²). Inna rzecz, czy Korona w tym przypadku ze względów politycznych nie chciała uznać za stosowne ze swej prerogatywy uczynić specyalnego użytku i powołać do współudziału w załatwianiu spraw powszechnych instytucyi istniejących : Sejmów lub ciaśniejszej Rady Państwa. Waźnem dla nas jedynie jest to, że pretensyi prawnej w tym kierunku ani jedna, ani druga, na podstawie patentu lutowego uzasadnić nie mogły i że rozszerzenie ich kompetencyi na część lub całość agendy powszechnej Rady Państwa mogło tylko być wypływem nowej, nieprzymuszonej decyzyi Korony³). Dal-

szem następstwem tego „pochodnego“ charakteru ewentualnego rozszerzenia kompetencji materyalnej było i tery tory a lne ograniczenie mocy obowiązującej wydanych tą drogą ustaw tylko do tych krajów w których „pełń i a wła dzy‘‘ cieszyła się uznaniem. Jeżeli, jak zaraz zobaczymy, po pewnych wahaniach, rząd przechylił szalę na stronę „ciaśniejszej“ Rady Państwa, oczywistą rzeczą było, że skoro kraje Korony węgierskiej wzbraniały się uznać Radę Państwa z ich udziałem, ta a fortiori nigdy j a k o „powszeehn a“ Rada Państwa funkcyo-nować nie mogła dla wszystkich krajów monarchii, a jedynie dla krajów nie-węgierskicli¹).

wet tego prawa Rada Państwa nie miała, ale z upoważnienia Korony mogła ona otrzymać prawo głosu „stanowczego“, co w rzeczywistości nastąpiło, wprawdzie nie w drodze formalnego nadania, ale milczącego przyznania. Lege non distin-guente nec nostrum est distinguere. Przeciwnie Lichtenfels (str. 23) starał się uzasadnić „uprawnienie“ Rady Państwa na podstawie patentu lutowego, a umotywował to tern, że „odpadnięcie“ krajów Korony węgierskiej, podobnie jak utrata Lombardo-Wenecyi. nie naruszało istoty konstytucyi, a tylko zmniejszało terytoryalny zakres jej stosowania; że dalej kom-petencya szerszej Rady Państwa była „wyjątkiem“, który, gdv odpadł, pozwalał ipso facto na rozszerzenie kompetencyi ciaśniejszej Rady Państwra. Mówca zapomniał, że Węgry nie „odpadły“, a pozostały i że właśnie „istota“ konstytucyi gruntownej zmianie uległa; że dalej prawa ciaśniejszej Rady Państwa były nie pierwotne, a pochodne, nadane, delegowane i dla tego same przez się, bez interwencyi Korony, nie mogły być rozszerzone. Por. zresztą odpowiedź lir. Thuua, str. 40. — Oświadczenie Bar. Beusta, str. 55, miało znaczenie politycznego umotywowania kroku uczynionego przez Rząd w kierunku „porozumienia“ się z reprezentacyą co do doniosłości i skutków udaremnienia lutowego patentu.

*) Por. przemówienie Reckbauera podczas debaty w Izbie deputowanych nad projektem ustawy o wysłaniu depu^acyi Rady państwa w celu porozumienia się z parlamentem węgierskim : „Man hat... einfach nur die Anerkennung und Geltung des Februarpatentes als ein noli me tangere gefordert. DasOcto-berdiplom und das Februarpatent waren Octrois, konnten daher nur durch Annahme gütige Gesetze werden, aber eben nur

Że świadomość tego stanu rzeczy pozostawiała dużo do życzenia tak w łonie „»Jaśniejszej“ Rady państwa, jak i po stronie samego Rządu, świadczą o tem z jednej strony liczne dyskusye w parlamencie w latach 186 »—1865, funk-cyonowanie tegoż naprzemian już to w charakterze „ciaśniej-szej“, już to w charakterze „powszechnej“ (oczywiście pod względem terytoryalnym tylko „teoretycznie“ powszechnej) Rady państwa, powołanie (dla zadosyć uczynienia formie) Siedmiogrodzian w r. 18o3 rj, z drugiej strony ostrożne pominięcie w ustawach n. p. z 7. czerwca 1861 (dz. u. p. 1. 63), z 31. lipca 1861 (dz. u. p. 1. 78) zwykłego ustępu „Wirksam für ..“ i t. d., a który odnajdujemy we wszystkich ustawach wchodzących do normalnej kompeteneyi „cia-śniejszej“ Rady państwa. Epokę wahań i niepewności zamyka t. z w. Sistirungspatent z 20. września 1865 (dz. u. p. 1. 88 i 89), który zawieszając czasowo całą ustawę o repr. państwa z 26. lutego 1861 czyni bezprzedmiotową wszelką dyskusyę na temat kompeteneyi Rady państwa. Z epoki jednak ubiegłej pozostało wspomnienie, że „eiaśniejsza“ Rada państw a 7 inieyatywy, a względnie dzięki tolerancyi Rządu w imieniu krajów nie-węgierskieh brała udział w załatwianiu wszelkich spraw krajom tym spójnych, choćby nawet spól-für die Länder, welche sie angenommen haben. Auf Grund derselben Gesetze zu machen für jene Länder, welche sie nicht angenommen haben, sind wir nicht berechtigt.“ Die neue Gesetzgebung, str. 12. Jest to argumentacya zbyt daleko idąca, ale co do Węgier i Kroacyi słuszna.

¹) Orędziem Cesarskiem z 5. października 1863, Korona upoważniła ,,ciaśniejszą“ Radę państwa do rozpatrzenia budżetu na r. 1864 „mit dem Beifügen, dass S. k. k. Majestät der verfassungsmäss. Behandlung dieser Vorlagen bezüglich der darin vertretenen Königreiche u. Länder für den jetzigen Ausnahmsfall dieselbe Wirkung einräumen wollen, welche dem Beschlüsse des vollständig constituirten Reichsrathes verfassungsmässig zukommen würde.“ Gdy siedmiogrodey posłowie i pa-nowie weszli do parlamentu, nota ministra stanu z 26 paźdz. 1863 r. zaznaczyła, że ,,so entfällt die ausnahmsweise Behandlung der Lin. Vorlagen, wozu die kaiserliche Ermächtigung ertheilt worden wäre“.

ność ich wychodziła i po za te granice i rozciągać się miała do krajów korony węgierskiej; że kompetencya jej teryalna ograniczona od dołu przez Sejmy, była w owej epoce ku górze nieograniczoną, i że tym sposobem funkcyo-nowała ona w charakterze zwykłego dla tej połowy monarchii parlamentu. Wspomnienie to zaważyło szczególnie na szali w chwili zawarcia przez Rząd ugody z Węgrami. W chwili tej Rząd porzuca myśl zwołania projektowanej przez Belcredi’ego (patent ces. z 2. stycznia 1867 dz. u. p. 1. 1) „nadzwyczajnej“ Rady państwa i w orędziu ces. z 18. lutego do Sejmów (a wzgl. w Najw. rozporządzeniu z 4. lutego, do którego orędzie się odwołuje) wzywa je do przedsięwzięcia wyborów do „zwyczajnej“ Rady państwa na podstawie patentu lutowego, a to w celu powołania (wbrew patentowi, ale w harmonii ze świeżą tradycyą) tej „ciaśniej-szej“ Rady państwa do spółudziału w rewizyi ustawy o repr. p. z r. 1861 w duchu ¹⁴) zawartej z Węgrami umowy. Ten akt Korony, w połączeniu z inuemi, które po nim nastąpiły a logicznie były pierwszego wypływem, (patent ces. z 20. kwietnia 1867 r. zwołujący Radę państwa na 20. maja, mowa tronowa, wreszcie przedłożenie tej Radzie szeregu projektów do ustaw konstytucyjnych) jest właśnie tym aktem prawo rodzącym, skąd Rada państwa zaczerpnęła swyą kwa-lifikaeyę prawną do przekroczenia żelaznej obręczy, w jaką patent lutowy zacisnął jej kompeteneyę. Z chwilą, gdy

ma-

Sejmy wyboru dokonały, a Rada państwa włożonego na nia zadania się podjęła (ob. adresy obu Izb w odpowiedzi na mowę tronową), gdy w ustawie z 16. lipca 1867 dz. u. p. ]. 97) w kwestyi deputacyi uznaną została wyraźnie zasada dualizmu i równości prawnej obu połów monarchii, z tą chwilą faktycznie, jak to słusznie zauważył HugeJmann *), Rada państwa przestała pełnić funkcyę „ciaśniejszej“ czy „powszechnej“ Rady państwa, a antycypując niejako rolę, jaką jej w przyszłości miała wyznaczyć zmieniona ustawa o repr. państwa, stała się ściśle austryackim — w dzisiej-szem tego słowa znaczeniu — parlamentem.

Rewizya ustawy zas. o repr. państwa z 26. lutego 1861 była niezbędna w dwóch kierunkach: 1) wytworzenia insty-tucyj dla spraw wspólnych całej monarchii, co mogło nastąpić na podstawie zjednoczenia woli obu połów monarchii (Vereinlarung) — i zaaleść swój wyraz w ustawie czy ustawach szczególnego rodzaju zw. pactirte Grund-Gesetze¹⁵ 16), których rewizya dalsza znowu tylko za zgodą spoiną mogła być przedsięwziętą; 2) zorganizowania instytueyj politycznych spólnych tylko nie-węgierskim krajom, co mogło nastąpić w drodze objawienia samodzielnej woli jedynie tej połowy monarchii i znaleść wyraz w ustawie czy ustawach niezwiązanyc h, których .dalsza rewizya spoczywała również w rękach władzy jedynie austryackiej połowy. Tern się tłumaczy, że Rząd wniósł w d. 19. czerwca 1867 r. projekt dwóch odrębnych ustaw zmieniających postanowienia ustawy z r. 1861 ¹⁷ 18 19 20 21 22), przyczem ze względów technicznych za podstawę projektu ustawy dla spraw ściśle austryackieh wzięto tekst i układ rewidowanej ustawy, redukując ją niejako do skromniejszych terytoryalnych rozmiarów, podczas gdy projekt drugiej ustawy — „O delegacjach w ogólności, a w szczególności o delegacyi Rady państwa“ — był oryginalnym: stąd to powstała różnica zewnętrzna między obu ustawami, z których tylko pierwsza w nagłówku swym scharakteryzowaną jest jako „zmieniająca ustawę zas. o repr. państwa z 26. lutego 1861“, a druga, zatytułowana jako „odnosząca się do spraw s polnych wszystkim krajom austrym kiej monarchii i do sposobu ich traktowania“, ma cechę „uzupełnienia“ (.Ergänzung) powyższej ustawy.

Pozostawiając chwilowo drugą z nich, z którą spotkamy się przy rozpatrywaniu atrybucyj Izby Panów, przypatrzmy się, w jakich warunkach uchwaloną została pierwsza.

Powołana przez Koronę do przeprowadzenia rewizyi Rada państwa, tein samem dopuszczoną została do udziału w funkcyi organizacyjnej (t. zw. pouvoir constituant)’, gdy jednak zakres jej kompeteneyi pozostawał niewyjaśnionym, faktyczna działalność Rady państwa na tern polu poruszać się miała nadal na podstawie empirycznej. Kwestyą wątpliwą była w szczególności kwestya prawa inicjatywy. W projekcie rządowym proponowane faktycznie były tylko takie¹) zmiany w ustawie zas. z r. 1861, „które okazały się niezbędnerai wskutek zawarcia ugody z kra-jami Korony węgierskiej“. Komisya konstytucyjna z łona Izby posłów nie uznała za stosowne zrozumieć tej wskazówki pozytywnej w znaczeniu negatywnego ograniczenia prawa inicjatywy Rady państwa ²) i wypracowała samodzielnie przerobiony projekt ustawy, obok całego szeregu projektów innych ustaw o charakterze i treści konstytucyjnych. Zwrócić uwagę należy jednak na to, że właśnie w kweśtyi składu przyszłej Rady państwa poczuła w sobie pewne skrupuły, które i w Izbie pewien oddźwięk

’) Por. uwagę 3) na str. poprzedzającej.

²) Por. referat komisyi konstytucyjnej punkt 5. Die neue Gesetzgebung Oesterreichs str. 113.

znalazły. W komisyi mianowicie postawiono wniosek ukonstytuowania Rady państwa na przyszłość w ten sposób, żeby składała się z Izby krajów, do której weszliby posłowie wysłani przez Sejmy, i z Izby ludowej, wybranej bezpośrednio przez ludność. Jednakże „komisya (tak brzmi referat) nie przypuszczała, żeby jej było wolno polecać w tym względzie odstąpienie od systemu, wprowadzonego ustawą zas. o repr. p. do konstytucyi. Będąc powołaną na podstawie konstytucyi lutowej, musiała komisya sobie uprzytomnić, że mandat Rady państwa znajduje granice w tejże konstytucyi, które musi uszanować... Prawo, należące do Sejmów, wytwarzania Izby deputowanych spoczywa na §§. 6—7 ust. zas. i na ordynacyach krajowych. Sejmy mogą tego prawa się zrzec, nie może jednak ono być im odjęte przez zgromadzenie (Versammlung) stojące samo na gruncie konstytucyi, do której części składowych art. VI. pat. z 26. lutego 1861 zalicza i ordynacye krajowe i prawa przez nie nadane. A sprzeciwiałoby się to duchowi naszych ustaw zasadniczych i przewodniej idei, na której według tych ustaw spoczywa reprezentacya państwa, gdyby przeniesiono konstytucyjnie Sejmom zastrzeżony spółudział w sprawach państwowych —do Izby krajów, a punkt ciężkości wpływu parlamentarnego na te sprawy — do Izby ludowej wychodzącej z bezpośrednich wyborów“ ’).

Odczuwane skrupuły zaszczyt przynoszą komisyi konstytucyjnej, a to tern bardziej, jeżeli je porównamy ze stanowiskiem, jakie zajęła Izba deputowanych w obec praw sejmowych w r. 1873. Mimo to zdaniem naszem o tyle sięgają one za daleko, że zdają się wykluczać wszelką inicya-tywę Rady państwa w kwestyi zmiany jej własnego składu. Prawda, że obsjłanie Izby posłów przez Sejmy było zarówno zasadą ustawy o repr. państwa jak i ordynacyj krajowych, ale właśnie dla tego mogło być zmodyfikowane i skierowane do innego ogniska za spółdziałaniem

*) Bericht des Yerfassungsausschusses Nr. 6. Neue Gesetzgebung , str. 114.

Rady państwa z jednej strony odnośnie do ustawy o repr. państw — i Sejmów, odnośnie do ordynacyj krajowych, z drugiej strony. Prawnej przeszkody nie widzimy do uchwalenia przez Radę państwa wniosku postawionego w komisyi, z tem zastrzeżeniem, że ustawa wejdzie w życie po wprowadzeniu odnośnych zmian przez Sejmy w ordynacyach krajowych. Jeszcze mniej uzasadnionem z punktu widzenia prawnego było stanowisko, jakie zajął w Izbie referent komisyi, Kai-serfeld'): ,,Komisya konstytucyjna wyszła z założenia, że Rada państwa upoważnioną jest jedynie do takich zmian w konstytucyi, które nie czynią ujmy prawom, przez konstytucyę zastrzeżonym. Ta zasada.... podyktowała utrzymanie Izby panów i zachowanie składu Izby deputowanych.

A w drugiem miejscu ²): ,,Nie zadowolimy tych co abstrahują od podstawy konstytucyjnej, skąd wyrosła Izba ta i Rada państwa i która nadając Radzie państwa uprawnienia, zakreśla jednocześnie tym uprawnieniom nieprzekraczalne granice... Nie wolno nam przekroczyć mandatu, który od tej konstytucyi posiadamy. Nie wolno nam stanąć po nad prawami, które konst. lutowa innym nadała... Izbę panów, którą właśnie stworzył dopiero patent lutowy, której nie domagał się ani dyplom październikowy, ani nie usprawiedliwiało powołanie się na jakikolwiek precedens — Izbę panów musieliśmy utrzymać, nie mając prawa wstrząsać jej podstawą“. Co myśleć należy o genezie „uprawnień“ Rady państwa, wskazaliśmy wyżej; co się tyczy „granic“ tych uprawnień, to referent zsolidaryzował zbyt silnie w ramach zbyt ogólnikowej formuły — byt Izby panów i kwestyę praw sejmowych. Rada państwa (oczywiście przy udziale Korony) nie mogła odebrać Sejmom ich praw, które i nnem i też zasadniezemi ustawami były zastrzeżone, ale mogła doskonale znieść Izbę panów, która tylko z ustawy zas. o repr. p. byt swój wywodziła.

*) Neue Gesetzgebung, str. 125, ²) ibidem, str. 141,

Zupełnie też słuszną była odpowiedź dana mówcy przez posła Rech bauera (str. 132): „Nie jesteśmy tutaj konstytuantą, która może konstyfcucyę układać jedynie według zasad; mamy przed sobą pewne dane stosunki, które uszanować musimy. W każdym razie uważam, że uprawnieni jesteśmy do przeprowadzenia zupełnej zmiany patentu, a jedynie w ordynacye krajowe wkraczać nam nie wolno.“ Poseł Rechbauer był właśnie tym członkiem komisyi, który w niej poprzednio postawił wniosek w kierunku reorgani-zacyi Izby panów. W pełnej Izbie od wniosku tego odstąpił, zaznaczając jednak, że czyni to jedynie ze względów oportunistyeznych, nie mogąc spodziewać się ani otrzymania niezbędnej większości */₃ głosów w Izbie posłów, ani tem-bardziej zgody „drugiego ustawodawczego czynnika“ na ustąpienie tegoż ze sceny politycznej (str. 133). W ten sposób niebezpieczeństwo, które groziło istnieniu Izby panów, zostało uchylone; zasady przewodnie patentu Jutowegowtej materyi — w mocy utrzymano, a zaprowadzono, jak zaraz zobaczymy, jedynie takie zmiany, jakie podyktowała zasada dualizmu.

Ustawa z 21. grudnia 1867 (dz. u. p. 1. 141) w swym §. 1 powołuje Radę państwa do reprezentowania jedynie krajów w tymże paragrafie wyliczonych, a ternsamem sprowadza i Izbę panów, która jest jej częścią składową, do rangi instytucji przedlitawskiej czy austryaekiej. Gdy Radzie państwa przysługuje prawo reprezentacyi ogółu krajów wyszczególnionych, — i Izba panów otrzymuje stąd w tej połowie monarchii charakter instytucyi ogólnej czy powszechnej w odróżnieniu od Sejmów krajowych jako insty-tucyj partykularnych.

Powołanie do reprezentowania znaczy tyle, co powołanie do działania t. j. przedsięwzięcia pewnych aktów prawno-publicznych w imieniu reprezentowanych, a w danym przypadku w imieniu ludności królestw i krajów objętych paragrafem 1, jako jednolitej masy. Zlokalizowanie Rady państwa odbiło się z konieczności na izbie deputowanych, gdzie zharmonizowanie dwóch momentów — podmiotu reprezentującego z podmiotem reprezentowanym — nastąpiło

w sposób bardzo prosty, a mianowicie ze względu na zasadę prawa wyboru w drodze przyznania tego prawa pośrednio czy bezpośrednio tylko ludności austryackiej i uznania obywatelstwa austryackiego za niezbędny warunek prawa wyborczego biernego; odbić się ono musiało i na Izbie panów w tym mianowicie kierunku, ażeby wprowadzić do niej tylko takie czynniki, które właśnie z ta połową monarchii w jakimkolwiek bliższym prawnym pozostają stosunku, wykluczyć z niej przeciwnie czynniki, które od r. 1867 za obce uważać należy.

I. Pierwsza kategorya członków t. j. „z urodzenia“¹) (durch Geburt) z §. 2 ust. zas. o repr. pań., którymi są książęta domu cesarskiego, pozostała oczywiście nietkniętą ³). Przynależność do domu cesarskiego i pełno- . letność (obie oceniane na podstawie ustaw domu panującego) ³) są jedynymi warunkami podmiotowymi, jakich ustawa się tutaj domaga. Z drugiej strony zaistnienie tych warunków jest tytułem wystarczającym do nabycia prawa przynależności do Izby Panów, prawa, płynącego wyprost z ustawy,

*) Por. Ulbricli. Lehrbuch des oesł. Staatsrechts. 1883. §. 131 str. 342 i artykuł Reichsrath w Oesterr. Staatswörterbuch Mischler’a i Ulbrich’a str. 217.

²)    Paragraf 2-gi nie był przedmiotem szczegółowej dy-skusyi i uchwały w r. 1S67, a jako nietknięty, tem samem i nadal obowiązujący, wciągnięty został do osnowy ustawy zas. o repr. p. z 21 grudnia 1867 jedynie ze względów opor-tunistycznych, a mianowicie ażeby treść zasadniczej organizacyjnej ustawy dla całej austryackiej połowy stanowiła przedmiot jednego dokumentu. Ob. wniosek komisyi konst. Izby Deputowanych: Neue Gesetzgebung str. 116. W Izbie Panów paragraf ten nawet nie był odczytanym. Por. Stenogr. Protokolle des Herrenhauses 1867 str. 293. Podobnie postąpiono z §§. 17, 19 i 23 (w ust. zas. z r. 1861 §§. 16, 18 i 20).

³)    Nie znając postanowień statutów familijnych, z faktycznego wnoszenia na listę członków Izby Panów imion arcy-książąt w chwili ukończenia przez nich lat 20. sądzić jedynie można, że ten moment decyduje o pełnoletności. Por. Hauke Kaiserliches und Königliches Haus w Oesterr. Staatswörterbuch Mischler’a i Ulbrich’a str. 292.

bez szczególnego aktu nadania ze strony Korony ¹). Prawo to ginie z chwilą utraty charakteru członka domu cesarskiego. co może nastąpić na skutek dobrowolnego zrzeczenia się, za zgodą cesarza J).

II. Drugą kategoryę stanowią członkowie „dziedziczni“ z §. 3 ust. zas. o repr. p. Charakterystyczną cechą tego przepisu jest, że jedną formułą obejmuje on dwie subkategorye członków: z jednej strony tych, którzy wskutek wolnej decyzyi Korony, choć w pewnych granicach, ustawą oznaczonych, otrzymują prawa członka Izby Panów, przy czem „dziedziczność“ dla nich osobiście jest pozbawioną prawmego znaczenia, a cała jej waga przeniesioną jest in futurum, na innych członków ich rodzin, o ile ci, po opróżnieniu tego pierwszego krzesła, wystąpią z pretensyą zajęcia go w następstwie; z drugiej strony tych właśnie, którzy niezależnie od woli Korony na mocy tej „dziedziczności“, choć również w granicach ustawą oznaczonych, sami prawo zajęcia opróżnionego krzesła nabywają. Powołanie przez Koronę zbliża pierwszą subkategoryę do zwykłych członków dożywotnich. Dziedziczność jako tytuł prawny przynależności do Izby Panów zbliża drugą subkategoryę do arcyksiążąt, jako członków „z urodzenia“. Wspólną cechą obu subkategoryj członków jest tylko to, że po ustąpieniu jednych i drugich wskutek śmierci z Izby Panów⁷, krzesło przez nich zajmowane staje się wolnem i że prawo zajęcia go przysługuje tylko osobom, znajdującym się z nimi w⁷ stosunku pokrewieństwa. Zewnętrzny wyraz cecha ta znalazła w’ ustawie o tyle,

*) Od czasu pamiętnej dyskusyi z 27 paźdz. 1879 nad adresem Izby Panów i pozostania arcyksiążąt w mniejszości, arcy-książęta nie biorą udziału w czynnościach Izby Panów. Por. Parlamentarisches Jahrbuch 1888/9 v. Dr. G. Kohn str. 100.

²) Najwyższe pismo odręczne z 16 października 1889 odczytane w Izbie Panów w dniu 19 grudnia 1889 z powodu zrzeczenia się arcyksięcia Jana (Orth), w następstwie czego arcyksiążę wykreślonym został z listy Izby Panów. Por. Ste-nogr. Protocolle der X. Session str. 988—989 i Hauke loco cit.

o ile §. 8 mówi. że Korona „rodom“ nadaje dziedziczną godność radcy państwa.

Drugą charakterystyczną cechą tego przepisu jest, że jedną i tą samą formułą objął on i warunki nabycia tej dziedzicznej godności i niektóre warunki wykonywania prawa zasiadania w Izbie Panów, nie czyniąc na zewnątrz między tymi dwoma momentami prawnymi żadnej różnicy.

cza s

na

Tak np. gdy §. 3 mówi: „Dziedzicznymi członkami Izby Panów⁷ są pełnoletni szefowie.... i t. d.“, to pełnolet-ność jest warunkiem wykonywania funkcyj członka Izby Panów, co nie wyklucza bynajmniej, ażeby dziedziczna godność radcy państwa mogła być nadaną rodowi, pod-gdy pierwszy z tego rodu jest jeszcze małoletnim ¹). Podobnież tenże paragraf, używając wyrazu „szefowie“, nie ogranicza bynajmniej Korony w tym kierunku, aby ta, mając nadać pewnemu rodowi dziedziczną godność, zmuszona niejako była głowę czy szefa tego rodu mianować członkiem Izby Panów; owszem, wolno jej uczynić wybór korzyść syna z pominięciem ojca, na korzyść młodszego brata z pominięciem starszego; charakter „szefa“ rodu nabiera znaczenia warunku dopiero przy objęciu godności członka Izby z tytułu dziedziczenia, o ile z pomiędzy najbliższych do zmarłego krewnych, tylko ten, który w⁷stępuje w prawa szefa, godność tę piastować może.

Granice, w jakich Korona może swobodnie mianować członków dziedzieznych, a wzgl. jak mówi ustawa, nadawać rodom dziedziczną godność radcy państwa, są następujące:

*) Por. np. pismo prezydenta ministrów z 12 grudnia 1872 do prezydyum Izby Panów:... „Perner wurde auf Grund Allerh. Ermächtigung S. D. der Herr Fürst Heinrich zu Rosenberg eingeladen, die Functionen der ihm mit dem Allerh. Handschreiben v. 18. April 1861 icährend seiner Minderjährigkeit Allergnädigst verliehenen erblichen Reichsrathswürde anzutreten, nachdem derselbe den Nachweis der erlangten physischen Grossjährigkeit beigebracht hat“. Protocolle der 19. Sitzung der VII. Session am 19. December 1872 str. 229. Ob. również w tejże sesyi analogiczny przypadek odnośnie do Hr. Aben-sperg Traun. Ibidem str. 243.

¹

Protokolle. . str. 144.

²)    Co do Izby ludowej, to Kom. konst. uchwaliła, że składać się ona będzie z 360 posłów wybieranych bezpośrednio przez ludność. Warunki prawa wyborczego czynnego: a) obywatelstwo austryackie ; b) ukończonych lat 24; c) pełnia praw obywatelskich ; d) cenz majątkowy, mający być bliżej oznaczony w ustawie wyborczej, ale nie mogący przekraczać sumy 5 flor. podatków bezpośrednich. Warunki prawa wyborczego biernego: a) obywatelstwo austryackie; b) pełnia praw obywatelskich ; c) ukończonych lat 28 i d) zamieszkanie stałe w państwie co najmniej od roku. — Czas trwania legis-latury trzy lata. Ob .Protokolle... str. 174— 209 i 373 §. 94—98.

³)    Protokolle ... str. 209 w uwadze §. 76.

²

) Gdy krajów było 14, a okręgów 39, z których 10 na Galicyę, 9 na Czechy, 4 na Morawy, 3 na dolną Austryę, 3 na Tyrol i Vorarlberg, 2 na Styryę. reszta po 1-ym na inne kraje, według wniosku Mayera (w nawiasie czby projektu Pinkasa) rezultat byłby następujący : Galicya 13 (16); Czechy 12 (15); Morawy 7 (10); Dolna Austrya 6 (9); Tyrol i Vorarlberg 6 (9); Styrya 5 (8); inne kraje t. j Dalmacya, Górna Austrya, Salzburg, Karyntya, Kraina Śląsk,

³

Pobrzeże i Bukowina — po 4 (61. Ostatecznie wniosek Pinkasa był przychylniejszym dla mniejszych krajów i bardziej jeszcze niż projekt referenta oddalał się od proporcyonalności. Maksymalny stosunek pomiędzy jednym z małych krajów a Galicyą u Mayera 4 : 13, u Pinkasa 6 : 16, a więc zysk po stronie pierwszych w stosunku 32 : 39.

⁴

) Protokolle... 211. Pinkas: ,,Ich zweifle nicht, dass der Landtag in der Regel aus sich selbst die Deputirten wählen

⁵

Hugelmann op. cit. str. 31 jest odmiennego zdania, powołując się na prawdopodobną przew⁷agę najwyżej opodatkowanych w Sejmach. Chętniebyśmy dzielili ten pogląd, gdyby nie to, że niektóre ordynacye wyborcze sejmowe, jak np. galicyjska, faworyzowała właśnie klasy niższe jako konserwatywne w porównaniu z „rewolucyjnie“ w obec Rządu nastrojoną szlachtą.

²) Hugelmann oblicza ogół członków Izby wyższej na 170, z tych 40 tu bez cenzu majątkowego, 130 z cenzem, oh. str. 31 op. cit. ; por. R a u t e r op. cit. str. 24.

⁶

)    Allerh. Handschreiben Seiner Maj. des Kaisers... über die erweiterte Competenz des verstärkten Reichsrathes. RgBl. 1860. Nr. 181.

⁷

)    Allerh. Handschreiben z 20 kwietnia i 27 maja 1860 r.

⁸

j Zresztą ■ nie bez zastrzeżeń na wypadek grożącej

wojny.

⁹

)    Kais. Diplom... zur Regelung der inneren staatsrechtlichen Verhältnisse der Monarchie. RgBl. 1860 1. 226.

¹⁰

)    Allerh. Handschreiben (z tejże daty) an den Ministerpräsidenten. „Habe Ich die Zahl der von den Landtagen zu entsendenden Reichsräthe auf hundert zu erhöhen befunden.

Die Vertheilung derselben auf die einzelnen Länder hat im Verhältnisse der Ausdehnung, Bevölkerung und Besteuerung derselben zu geschehen“. Ob. Staatsgrundgesetze der oesterr. Monarchie. Wyd. Manza. 1861. str. 5. — Por. Hu gelmann op. cit. str. 37 i nast.

¹¹

) Por. oświadczenie Ministra stanu na 49. posiedzeniu Izby Deputowanych z d. 25. listopada 1863 r.

*) Por. Bericht des Verfassungs Ausschusses nr. 13: Die jetzige Regierung dürfte bereits factisck davon überzeugt sein, dass der Staatsi’ath durch seine berathende Thätigkeit nicht nur keinen nutzbringenden, sondern einen naebtheiligen Einfluss auf das schnelle Zustandekommen von G-esetzentwürfen nehmen würde. In der That kann es heute, wo ein Ministeiwer-antwortliehkeitsgesetz besteht und in den cisleithanisehen Ländern als Gesammtheit mit der Revision der Februarvei’fassung ein wahres Vei’fassuugsleben beginnen soll, von Niemanden mehr bezweifelt werden, dass die Stellung des St aats-rathes als unverantwortlichen Rathgebers der Krone unhaltbar, ja geradezu verfassungsmässig unzulässig geworden ist. Die neue Gesetzgebung Oester-

¹²

Jak zobaczymy, różnice te są bardzo nieznaczne i to nam pozwoli pozostawić teoretyczno-polityczną stronę ustroju Izby Panów na boku, skoro omówioną ona była w rozdziale popi’zedzającym, a ograniczyć się do rozbioru prawniczej strony jej organizacyi.

¹³

Por. Hugelmann op. cit. str. 52. „Die angezogene, aus dem ungarischen Verfassungsrechte abgeleitete Bedingung berührte aber die ausserungarisehen Länder gar nicht, aus diesem Grunde konnte wohl das Institut des gesummten, nicht aber jenes engeren Reichsrathes in Frage gestellt werden“.

²)    Por. autentyczny komentarz do patentu lutowego. Wiener Zeitung 27 lut. 1861: „Seine Majestat haben einerseits das Gesetzgebungrecht nicht mehr als ein unbeschränktes kaiserliches Attribut bewahren wollen, jedoch nur unter der Bedingung, dass der zu übertragende Theil bez. der gemeinsch. Interessen auf das gesammte Reich u. dessen gemeinsame Vertretung skor per übergeheu.

³)    Por. dyskusyę, jaka toczyła się w Izbie Panów w d. 3 czerwca r. 1867 | Stenogr.-Protocolle str. 19) a w szczeg. opinię Arndts’a, który stojąc na stanowisku braku kompetencyi Rady Państwa o tyle posunął się za daleko, że przyznawał jej jedynie głos doradczy. Z patentu lutowego na-

¹⁴

W ces. manifeście i w ces. patencie z 20. września 1865 r. Korona zastrzegała sobie „przedstawienie rezultatów porozumienia z węgierskim i z kroackim Sejmem, — przed powzięciem ostatecznej decyzyi — prawnym przedstawicielom innych królestw i krajów“, nie mówiąc, kogo za takiego uważa: Sejmy, ciaśniejszą Radę państwa czy specyalue ciało ad hoc zwołane. — XII. ustawa węg. Sejmu z r. 1865/67 w końcowym ustępie zaznaczyła również ogólnikowo, że „postanowienia tyczące się sposobu traktowania spraw spólnych wejdą w życie, gdy inne, nienależące do węgierskiej Koi’ony kraje J. C. Mości ze swej strony na ich treść zgodę w drodze konstytucyjnej objawią.“

¹⁵

) Op. cit. str. 55.

¹⁶

a) Por. Lustkandl. „Gesetz“ w Oesterr. Staatswdrterbuch Mischlera str. 802; tenże autor używa w drugiem miejscu (str. 820) terminu gegenseitige Fundamentalgesetze¹¹

¹⁷

) Jedynie §. 13 uledz miał zmianie w drodze osobnej,

¹⁸

trzeciej ustawy, gdyż motywy tej zmiany nie stały

¹⁹

w związku z ugodą węgierską. Ustawa ta została wy

²⁰

dana w d. 16. lipca 1867 dz u. p. 1 98, ale następnie osnowa

²¹

tego §. weszła napowrót jako §. 14 do ust. zas. o repr.

²²

państwa.

1° Muszą to być rody „krajowe“ (inländisch). Termin ten istniał już w §. 3 ust. zas. z 1861 r., ale od chwili gdy geograficzno-polityczne pojęcie „kraju“ (Inland) zostało w r. 1867 zredukowane, oznacza on tyle, co „austryacki“. Co o „krajowym“ charakterze rodu ma rozstrzygać, ustawa nie mówi. Niewątpliwą jest dla nas jednak rzeczą, że skoro chodzi tu o prawo udziału w reprezentaeyi, a więc o jedno z praw politycznych, do których z reguły obcokrajowcy nie są dopuszczani, przez rody krajowe rozumieć należy te, które są ściślej zespolone politycznie z tą połową monarchii, mianowicie za pomocą węzła przynależności państwowej ¹). Obywatelstwo austryaekie jest więc warunkiem niezbędnym do otrzymania z rąk Korony dziedzicznej godności radcy państwa.

2° Rody te muszą być szlacheckimi (Adelsgeschlechter). Szlachectwo nie jest cechą bezwzględną, ale względną w odniesieniu do pewnego porządku prawnego, który je w danym konkretnym przypadku uznaje. Gdy §. 3 żąda, aby ród był szlacheckim, żąda tern samem, aby był on nim wobec austryackiego porządku prawnego, to znaczy aby protoplasta rodu, o nominacyę którego w obecnej chwili się rozchodzi, posiadał albo szlachectwo austryaekie t. j. od monarchy austryackiego jemu lub jego przodkom nadane, albo też szlachectwo obce, ale otrzymane za Najwyższem zezwoleniem, a wzgl. jeżeli nadane mu ono było za granicą przed nabyciem obywatelstwa

austriackiego — szlachectwo obce, uznane przez najwyższy urząd w kwestyaeh szlacheckich (Min. spr. wewn.) ’)•

3° Rody te muszą odznaczać się posiadanie m r o z-ległych majętności w królestwach i krajach reprezentowanych przez Radę Państwa (Adels-ge,schlechter, welche in den durch den Reichsrath vertretenen Königreichen n. Ländern durch ausgedehnten Grundbesitz h-rvorragen). Jak widzimy, wchodzą tu dwa momenty : z jednej strony - zasób sil i środków bezpośrednio związanych z wielką własnością ziemską, której rozmiaru jednakże bliżej ustawa nie określa, powstrzymując się od oznaczenia niezbędnego minimum wartości, czy dochodu, czy podatków od nieruchomości opłacanych ; z drugiej strony — uwzględnienie tej potęgi i wpływu tylko o tyle, o ile ich źródło, pod względem geograficznym, jest ściśle austryackieni. Dodanie tego ostatniego warunku, jako kry-teryum zespolenia ekonomicznego ze społecznością austryacką, do poprzednio zaznaczonej politycznej przynależności, zawdzięczamy ustawie z r. 1807.

W brzmieniu ustawy uderzyć może jeden „brak“, a mianowicie, ominięcie kwalifika-yi „zabezpieczonego“ posiadania w drodze fideikomisu. Nie razi on w Anglii, gdzie godność para, choć faktycznie w licznych przypadkach połączona z posiadaniem latyfundyów, jest zasadniczo, prawnie, niezależną od tego momentu ekonomicznego, gdyż nadawaną jest za zasługi nawet ludziom pozbawionym wszelkiego majątku dla uwiecznienia niejako ich pamięci przez cały zastęp pokoleń. W Austryi, — gdzie moment ekonomiczny zasadniczą odgrywa rolę, gdzie posiadania ustawa

26-27.

Wörterbuch str.

¹) Ob. M ahl-S c h e dl: Adelsanmassung w Oesłerr. Staats-Ograniczenie „szlachectwa austr.“ do tego przypadku, gdy nadanem ono zostało bezpośrednio przez monarchę, byłoby, naszem zdaniem, z jednej strony ograniczeniem prawa wyboru Korony przy nominacyd członków dziedzicznych, z drugiej strony ograniczeniem zdolności prawnej części obywateli austryackich, które tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawy za prawnie istniejące uznać by było można.

gdzie jednocześnie, odnośnie do

domaga się od ,,rodu“ własności wolnodziedzicznej, oznaczenie ,,głowy“ rodu natrafić by mogło na trudności *), a względnie gdzie naczelnictwo rodu i posiadanie majątku rozejść by się mogło a ten ostatni stopnieć do zera,— w Austryi zdawałoby się, że wszystko przemawia za tern, aby instytucya fideikomisów służyła jako środek gwarantujący bezsporne przejście godności członka Izby Panów z jednej jednostki na drugą w obrębie danego rodu i normalne, t. j. zgodne z zamiarem ustawodawcy funkcyonowanie paragrafu 3. ustawy zas. W tym też kierunku oświadczył się Ulbrich, powołując się na rationem legis, względy użyteczności i faktyczne obserwowanie przez Koronę proponowanej przez niego normy, aby zabezpieczone posiadanie było istotnym i niezbędnym warunkiem dziedzicznej godności radcy Państwa. Mimo niewątpliwej praktyczności poglądu Ulbrich’a de lege

ferenda, nie możemy, w braku odnośnej wzmianki w ustawie zasadniczej, uznać tej wydedukowanej normy za normę prawnie obowiązującą, której najbliższym skutkiem byłoby ograniczenie prawa wyboru Korony. Trudności oznaczenia głowy rodu nie są nieprzezwyciężalne i mogłyby być usunięte, jak to sam Ulbrich przyznaje, przez ścisłe określanie naprzód porządku dziedziczenia w akcie Korony, nadającym godność dziedziczną, Zawsze możliwa utrata majątku, groźna zapewne dla każdoczesnego posiadacza i dla ewentualnych jego następców, nie zagraża jeszcze bytowi państwa, ani nie pociągnęłaby za sobą, jak tego obawia się Ulbrich, stosowania §. 3 wbrew intencyi ustawodawcy, a co najwyżej, jak to wyraźnie unormowała ustawa węgierska, zawieszenie wykonywania praw członka Izby Panów, aż do chwili, gdy warunek przez §. 3 wymagany się spełni; i tu znowu, jak w poprzednim przypadku, Korona nadając godność dziedziczną allodyalnemu posiadaczowi mogłaby uczynić użytek z dyskrecyonalnego prawa, jakie jej w tej mierze ustawa zastrzega, i oznaczyć minimum, poniżej którego majątek

[) Ulbrich art. Reichsrath loc. cit. str. 918.

wolnodziedziczny zmniejszyć się nie może, nie pociągając jednocześnie za sobą zawieszenia prawa wykonywania funk-cyi członka Izby Panów.

Zdaniem naszem ratio legis paragrafu 3 ust. zas. polega na dopuszczeniu do udziału w parlamentarnych funk-cyach członków arystokracyi krajowej, o ile ta faktycznie arystokrację stanowi, przyezem ostrze dziedziczności zwróconem jest (teoretycznie) przeciwko zbyt daleko idącej zależności od Rządu i Korony. Nie jest bynajmniej jednak celem §. 3 wytworzenie szeregu konkretnych dynastyj, któ-reby niejako „Dei gratia“, bezwzględnie, bez zastrzeżeń, na wieczne czasy korzystać musiały z prawa głosu (Sitz und Stimme) w Izbie Panów. Interes utrzymania się nie-tylko prawnie ale i faktycznie w posiadaniu krzesła senatorskiego da się zrozumieć z punktu widzenia danego rodu. Staraniem też jego członków będzie uczynić co od nich zależy, aby nie przestać z biegiem czasu odpowiadać wymogom, jakich ustawa się domaga. Ale interes publiczny nie jest tu dosyć wyraźnym i kategorycznym, aby nakazywał rody uprzywilejowane chronić za pomocą szczególnych norm prawnych silniej, niż one same to uczynić zechcą. Warunek „zabezpieczonego posiadania“ ustawa pomija i my więc za istotny i niezbędny uważać go nie możemy.

Dziedzicznym członkiem Izby Panów mianowanym być więc może tylko obywatel austryacki, stanu szlacheckiego, posiadający rozległe majętności w królestwach i krajach reprezentowanych przez Radę Państwa, o ile oczywiście przez ustawę (ob. §. 20 ordynacji wyborczej do parlamentu z t kwietnia 1873 dz. u. p. 1. 41, który i do Izby Panów przez analogię zastosowanym być musi) od funkcyi reprezentanta ludu nie jest wykluczonym. Do nabycia prawa z tytułu dziedziczenia — niezbędną jest dalej kwalifikacya jako szefa rodu, do którego zmarły członek Izby Panów⁷ należał¹). Warunkiem faktycznego wykonywa-

na

*) Porma powołania członków tej kategoryi polega zaproszeniu wystosowanem przez prezydenta ministrów, na mocy każdorazowego upoważnienia (Ermächtigung, Genehmi-

nia fimkcyi niezbędnym jest, oprócz warunków powyższych pełnoletność.

Utrata czy czasowe zawieszenie osobistego prawa zasiadania w⁷ Izbie Panów pozostaje bez wpływu na sy tu acyę innych członków rodu. Dziedziczna godność raz rodowi nadana nie może mu być odjętą, a ginie z nim samym ]).

III.    Trzecią kategoryę tworzą członkowie, powołani virtute officii ecclesiastici (§. 4), a. są nimi — wszyscy arcybiskupi (w liczbie dziesięciu) ²) i ci z pomiędzy biskupów, którzy mają rangę (tytuł) książęcą (obecnie w liczbie ośmiu)³). Paragraf czwarty w redakcyi z r. 1867 zawiera ustęp, którego poprzednio nie obejmował, a z którego wynika, że godność kościelna piastowaną, a względnie władza kościelna wykonywaną być ma „w k r a j a o h re prezentowany c li przez Radę Państwa“. Abstrahując w ten sposób od przynależności państwowej członków episkopatu, ustawa przywiązuje wagę jedynie do faktu, czy władza kościelna biskupa rozciąga się na tę lub ową cząstkę terytoryum austryackiego ⁴) (np. członkiem Izby Panów jest ze względu na Śląsk austr. książę biskup wrocławski). Złożenie godności biskupiej pociąga za sobą utratę krzesła w Izbie Panów.

IV.    Czwartą wreszcie kategoryę stanowią członkowie „dożywotni“, a są nimi (§. 5) — powołani przez Cesarza wybitui mężowie, którzy się zasłużyli państwu lub ko-gung) ze strony Cesarza — do uprawnionego, aby objął funkcye członka Izby Panów.

I)    Por. np notyfikacya w Izbie w d. 16 listopada 1864, wygaśnięcie rodu Diecricksteinów.

J)    Wiedeński, praski, salcburski, ołomuniec-ki, gorycki, zadarski, trzej (rz. kat., gr. kat. i orm. kat.) arcybiskupi lwowscy i czerniowiecki (gr. wsch.)

³)    X. Biskupi z Brixen, Gurk ^Klagenfurth) S e c k a u (Grac) Lavant (Marburg), Wrocławia, Lubiany, Trydentu i Krakowa (od 20 stycznia 1889 r.).

⁴)    Forma powołania taka jak przy członkach Izby Panów z tytułu dziedziczenia t. j. zaproszenie ze strony Prezy denta ministrów za najwyższem upoważnieniem, do zajęcia przynależnego krzesła. Zwykle prezydent ministrów zaznacza, że arcybiskup względnie biskup złożył ustanowioną przysięgę.

ściołowi, umiejętności lub sztuce ¹). Ustawa zas. z 21 grudnia 1867 dodała tu znowu jako warunek, ażeby osoby te powoływane były „z królestw i krajów reprezentowanych w Radzie Państwa“. Ze ostrze tego przepisu zwrócone jest przedewszystkiem przeciwko powoływaniu nie-austryaokich obywateli — a więc cel przepisu jest negatywny — nie ulega to najmniejszej wątpliwości. Bardziej delikatną jest kwestya, czy forma tego przepisu nie pozwala nam wyjść po za granice interpretacyi Ulbrich’a, w myśl której chodziło tu jedynie o „obywatelstwo austryaekie“, i przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było jednocześnie zaznaczenie pewnej pozytywnej myśli, a mianowicie, iż do Izby Panów wejść mają wybitne jednostki z Czech, z Galicy i, ze Styryi i t. d. tak, ażeby każde królestwo czy kraj reprezentowany w Izbie Deputowanych, miał i wTśród dożywotnich członków Izby² Panów swoich duchowych przedstawicieli. Ze pojęcie Izby „personalistów“ mianowanych przez Koronę da się pogodzić z pewnem ciaśniejszem „zlokalizowaniem“ jej czynników składowych, najlepszym dowodem jest przepis §. 15 statutu Rady Państwa z 13 kwietnia 1851 r., który zastrzegał, by „przy wyborze (przez Koronę) radców państwa o d p o w iednio uwzględniane były różne części państwa“.

Pierwsza „wzmocniona“ Rada Państwa utworzoną została w ten sposób (ces. rozp. z 5 marca 1860) ²), że Korona z własnej inicyatywy, samodzielnie, mianowała radców z każdego kraju w pewnym określonym ustawą (pat. ces. z 5 marca 1860) stosunku.

Paragraf 11. ustawy zas. o repr. pań. z 26 lutego 1861 charakteryzował „ciaśniejszą“ Radę Państwa, jak widzieliśmy, tem, że wykluczał z niej t. j. z Izby Panów i z Izby Deputowanych „członków z krajów korony węgierskiej“ i gdy w r. 1863, dla nadania ciaśniejszej Radzie Państwa charakteru „powszechnej“ Rady Państwa, Rząd skłonił sejm siedmiogrodzki do wysłania swych posłów do Izby Deputowanych, i Korona powołała ze swej strony szereg osób „z Siedmiogrodu“ ‘) w charakterze dożywotnich członków do Izby Panów.

Nic więc nie byłoby dziwnego, gdyby §. 5 ust. zas. z r. 1867 o repr. państwa, który milczeniem pomija „obywateli austryackich“, a mówi natomiast o „mężach, powołanych z krajów i królestw i t. d., i myśl poruszoną wyżej chciał cokolwiek zaakcentować. Mimo to forma użyta jest tak ogólnikową, że bliższych konkluzyj prawniczych w kierunku pozytywnym wyciągnąć z niej niepodobna. Nie znajdujemy w niej oparcia ani dla normy, któraby kazała uwzględniać wszystkie kraje i królestwa, ani tembar-dziej któraby określała minimum przypadających na kraj członków, ani stosunku liczebnego, w jakim kraje te byłyby reprezentowane, ani wreszcie kryteryum przynależności danego członka Izby Panów do danego kraju : czego wynikiem jest z punktu widzenia prawnego dyskrecyonalna władza Korony, której użytek (faworyzowanie jednych krajów, upośledzanie innych) jedynie ze strony politycznej, o ile ministeryum jest doradcą Korony, mógłby stać się przedmiotem kwestyi i interpelacyi w jednej lub drugiej Izbie Rady Państwa.

Paragraf 5 nie określa również bliżej kwalifikacyj indywidualnych, wymaganych od członków dożywotnich Izby Panów, a zadawalnia się podaniem dwóch cech usuwających się z pod ścisłej prawniczej definicyi. Zada on mianowicie, aby to byli mężowie:

*) Stenogr. Pi'otokolle 6. Sitzung der 2. Session 14. Octo-ber 1863, str. 54.

1° wybitni, znakomici (ausgezeichnete Männer), którzy 2° zasłużyli się p a ń s t w u, k o ś c i oł o w i, umiejętności lub sztuce.

Jakkolwiek elastycznemi byłyby te pojęcia, oznacza-jące granice, w obrębie których manifestuje się dyskrecyo-nalna władza Korony, nie są one w stanie przeszkodzić zastosowaniu per analogiam przepisów ordynacyi wyborczej do Rady Państwa (ustawa z 2 kwietnia 1873 dz. u. p. Nr. 41 §. 20), która odmawia prawa wyborczego biernego całemu szeregowi osób ze względu na ograniczenie ich prawno-prywatnej zdolności do działania (opieka, kuratela), na ograniczenie prawa rozporządzania mieniem (konkurs), na ekonomiczną ruinę (utrzymanie z funduszów państwa lub gminy) wreszcie na upadek moralny (skazanie na karę za zbrodnię lub za wyliczone w ustawie przekroczenia).

Grono osób, z których rekrutować się może Izba Panów, jak to wynika z brzmienia ustawy, nietylko jest i powinno być w założeniu szczuplejszem od grona osób, z których rekrutuje się Izba Deputowanych, ale winno też stać do niego w stosunku jak część do całości i nie obejmować osób, uznanych za niegodne do sprawowania funkcyi deputowanego. Też same okoliczności, które stoją na przeszkodzie nominacyi, pociągają utratę, a wzgl. zawieszenie (np. przy konkursie) prawa wykonywania funkcyj członka Izby ¹). Zrzeczenie się tej godności jest dopuszczalne²).

Na zakończenie dodać musimy, że ustawa o repr. p. z r. 1867, która zapewnia Koronie przeważny wpływ na faktyczny skład Izby Panów, pozostawiając jej swmbodnemu uznaniu wybór nowych członków dziedzicznych i wszystkich dożywotnich, powstrzymuje się zarówno od oznaczenia maxymalnej liczby członków Izby Panów jak i liczby członków każdej z poszczególnych jej kategoryj, co umożliwia rządowi wykonywanie pewnej kontroli nad stosunkiem wzajemnym stronnictw w⁷ tej Izbie pod względem

*) Ulbrich Lehrbuch str. 368.

a) Por. Stenogr. Protokolle 2 Sitz. 2 Ses. 1863. str. 3.

liczebnym i utrzymywanie pewnej równowagi w drodze peryodycznych nominacyj (fournée de pairs, Pairs-schube) nowych członków. Jeżeli ukształtowanie się Izby poselskiej jest niedającym się z góry przewidzieć wynikiem walki polity cznej wrzącej wśród ludności, polityczny skład Izby Panów, dzięki normom prawnym składu jej się tyczącym, stać się może łatwo wynikiem pewnego arytmetycznego obrachunku, w którym wysokość względna każdej poszczególnej politycznej pozycyi od uznania każdoczesnego rządu zależy.

Poznaliśmy warunki prawne, w jakich powstała Izba Panów i w jakich rekrutuje swoich członków; pozostaje jeszcze jedno pytanie: w jakich warunkach Izba Panów co do składu swego mogłaby być zreformowaną, a względnie zupełnie zniesioną *).

Austrya należy do szeregu tych państw, w których funkcya organizacyjna (pouvoir constituant) (ponadusta-wowa) nie jest odłączona od zwykłej funkcyi ustawodawczej ; tern mniej mogło się wyrobić pojęcie o osobnej władzy czy organie, który byłby szczególnym podmiotem uprawnionym do wryłącznego wykonywania funkcyi organizacyjnej. Choć Anglia, ojczyzna współczesnego parlamentaryzmu, również nie czyni żadnej różnicy pomiędzy ustawami zasadniczemi i zwykłemi, przykład jej nie jest tu dla teoryi decydującym. Stojąc na stanowisku hierarchicznego podporządkowania norm prawnych jednych drugim, nie możemy ignorować tego faktu, że nietylko możliwem ale i koniecz-nem zjawiskiem jest — obok norm prawnych, będących przejawem woli państwowej — istnienie ponad niemi norm wyższych, panujących nad tamtemi a których treścią jest upoważnić pewne organy do wytwarzania, formułowania i ogłaszania woli państwowej, które nawet, idąc dalej sta-

Por. pracę pod tym samym

Klasyfikacyę różnych systemów' rewizyi konsfcytucyi podaje wyczerpująco Gabriel Arnoult De la révision des constitutions Paris 1896. tytułem przez H. de Bousquet de Florian, Paris 1891 i Charles Borgeaud Etablissement et révision des constitutions en Amérique et en Europe. Paris 1892.

wiają, co do treści, pewne granice, dla zwykłego ustawodawstwa nieprzekraczalne. „Rząd i wolność“ („Governernent and liberty“, jak mówi Burgess) — oto dwa przedmioty ustaw konstytucyjnych. Organizacya rządu t. j. organów najwyższej władzy państwowej i określenie sfery dla tej działalności dostępnej, po za którą państwowym organom (i to zarówno rządowi stricto sensu jak i parlamentowi) wtargnąć nie wolno — oto właściwe zadanie norm zasadniczych. W Austryi pojęcie ustawy zasadniczej nie pokrywa się całkowicie z tein teoretycznem pojęciem ¹). Ustawą zasadniczą jest i może być każda ustawa, którą władza ustawodawcza jako zasadniczą scharakteryzuje, choćby co do swej treści pod pojęcie zasadniczej nie podchodziła, i odwrotnie zwykłą ustawą będzie ustawa, bez względu na jej treść ²j, skoro władza ustawodawcza za taką ją zechce poczytywać. I)o podniesienia ustawy do godności ustawy zasadniczej niewymagane są żadne formalności, treść jej nie potrzebuje być uchwaloną przez kwalifikowaną większość w Radzie Państwa³). Wystarcza wprowadzenie do nagłów?ka terminu „ustawa, zasadnicza“. Każda za to ustawa, która wyraźnie znos¹’, zmienia, uzupełnia lub tłumaczy ustawę zasadniczą, tenże charakter w drodze pochodnej otrzymuje. Ustawy zwykłe i zasadnicze są wynikiem współdziałania jednych i tych samych organów, przy obserwowaniu jednego

’) Lustkandl. Artykuł „Gesetzu w Oesterr Staatsw, Mischler’a i Ulbricho str. 823.

i) Przypadek ten zachodzi w Austryi odnośnie do ustawy o odpowiedzialności ministrów z 25 lipca 1867, o prawdę sto warzyszeń i zgromadzeń z 25 listopada 1867, o tajemnicy listowej z 6 kwietnia 1870, o tr}Tbunale administracyjnym z 22 października 1875, o kontroli długu państwowego z 10 czerwca 1868 r.

³) Por. debatę w Izbie Panów nad ustawo o trybunale państwa. Neue Gesetzgebung 415. Jedynie przepis, w myśl którego dana ustawa może być zmienioną lub zniesioną tylko przez kwolifikowoną wdększość, o ile przepis podobn}^ zmienia dawny §. 14 ustaw'y o repr. państwo z r. 1861, a woględnie § 15 ust, o repr. pań. z r. 1867, uckwolonym być musi większością ²/j głosów. Ob. Neue Gesetzgebung str. 416.

i tego samego postępowania, z tą jedynie różnicą, że jak to później zobaczymy, w myśl wyraźnego przepisu, towarzyszącego wydaniu poszcz. ustaw zasadniczych wymagane jest przy zmianie, zniesieniu i t. d. każdego z artykułów danej ustawy zasadniczej —pewne quorum członków i pewna kwalifikowana większość. W tern tkwi całe jądro prawnicze „zasadniczego“ charakteru ustaw w Austryi ; są to jedyne skutki prawne z tą cechą związane.

Ustawa zasadnicza nie jest wskutek tego bynajmniej granicą dla działalności parlamentu. Zasady w niej wypowiedziane mogą być złamane i pominięte przez parlament, byleby tylko znalazła się wymagana większość głosów, któraby się za tern odstępstwem od zasady oświadczyła ¹). Zasady konstytucyjne zamiast wyłącznej funkeyi inspirowania ustawodawstwa, w charakterze reguły dopuszczają możliwość wyjątków, które znacznie ścieśnić mogą sferę zastosowania reguły a ewentualnie uczynić ją bezprzedmiotową.

To niewyrobienie pojęcia ustawy zasadniczej jest w części powodem, a w części i skutkiem pomięszania obu funkcyj państwowych. Moment monarchistyczny, który w literaturze niemieckiej podawano jako decydujący w tej kwesty i ; nie ma i nie może mieć tego znaczeuia. Wyklucza on jedno i tylko jedno zjawisko, a mianowicie, powierzenie funkeyi organizacyjnej, władzy ponadustawowej — ciału, od monarchy niezależnemu i którego uchwały, bez sankcyi Korony uzyskać by mogły moc obowiązującą (idea zwierzchnictwa ludowego jako pozytywna zasada prawno -polityezna). Idea monarchiczna nie wyklucza jeduak bynajmniej, aby normy prawne wyższego rzędu — normy wiążące ustawo-dawcę — i chroniące ludność przed możliwością błędnej jego działalności, ustanawiane były przez monarchę przy udziale innych ad hoc powołanych specyalnych organów, które też miałyby charakter reprezentacyjny, choć ustrój

’) Por. Ul brich Lehrbuch str. 382 i przykłady przytoczone u Lust k an dla loco cit. 823.

odmienny i odmienne postępowanie ¹). Do odrębności organie jest bynajmniej niezbędną rzeczą, aby inne osoby do spełnienia tej funkcyi były powołane, jak tego dowodem Franeya, gdzie organem, konstytuantą jest kongres czyli połączenie w jednem ciele deputowanych i senatorów. Racyą bytu tego odmiennego organu jest ujęcie kwestyj konstytucyjnych z innego punktu widzenia niżby to mogły uczynić organy, powołane do zw}⁷kłego ustawodawstwa. Różnica ta szczególniej występuje wyraźniej, gdy chodzi o budowę i atrybucyę tychże samych organów, które w ten sposób pozbawione będą możności decydowania o swej własnej użyteczności. W braku takiego osobnego ciała, istniejący organ a w naszym przypadku — Izba Panów ma i zachowuje głos stanowczy, ile razy kwestya jej bytu i składu stanąć może na porządku dziennym.

nu

we-

Choćby Izba poselska, poparta przez opinię publiczną, zajęła stauowisko krytyczne; choćby Korona, idąc za wnętrznem przekonaniem i za głosem ludności, skłonna była do przedsięwzięcia mniej lub więcej daleko idącej reformy, dążenia te rozbić się mogą o konstytucyjny opór ze strony Izby Panów, która, swój egoistyczny interes a względnie interesy swoich członków identyfikując z interesem publicznym, z trudnością posunie się do prawnego samobójstwa. Sytua'-ya ta jest tern drastyczniejszą w Austryi, że Izba Panów odmiennego jest pochodzenia i odmienne ma znaczenie niż Izba Panów angielska; że zaprowadzenie jnj było improwizacyą bez historycznych precedensów i expery-mentem ²), który mógł się udać lub nieudać: tymczasem zlanie się funkcyi organizacyjnej z funkcyą ustawodawczą zapewnia experyment'wi temu niejako wieczyste istnienie; prawo publiczne zamiast odsunąć czynniki osobiście, indy-

*) Por. myśl zwołania „nadzwyczajnej“ Rady Państwa, obesłanej przez sejmy bez obserwowania normy wyboru według kuryi. Ob. patent cesarski z 2 stycznia 1867. dz. u. p. 1 1.

²) „Ein historisches und staatsrechtliches Missverständ-niss“ jak to mówi Bar. Offermann Die verfassungsrechtliche Vervollkommnung Oesterreichs. Wien 1899 str. 48.

widualnie zainteresowane (interes ten istnieje niezaprzecze-nie u członków dożywotnich, jak i u członków dziedzicznych) od dyskusyi nad czynników tych uprzywilejowanem stanowiskiem, samo przeciwnie głos im w tej sprawie zapewnia ; idzie ono dalej nawet na tej drodze : zamiast dać im rozpłynąć się niejako w szerszej masie, gdzie czynniki te mogłyby być zrównoważone innymi, prawo publiczne daje im głos stanowczy, pozostawiając je wraz z ich domi-nującem znaczeniem wewnątrz twierdzy niezdobytej, jaką zest dla nich instytucya, której są członkami. W obec presy j góry czy od dołu, nauka prawa musi zachować się obo-i jętnie, jako w obec środka czysto politycznego usuwającego się z pod analizy prawniczej ; przeciwnie potępić ona musi — jako środek rewolucyjny— wszelki zamach na samodzielność Izby, czy iść on będzie od dołu w formie terroryzmu, czy od góry w formie forsownej nominacyi członków, świadomie i w tym celu tara wprowadzonych, aby pożądaną uchwałę wywołać. Wątpliwej wartości z tego względu jest plan zniesienia Izby Panów w myśl projektu Bar. Offer-mann’a : polega on na utworzeniu Rady Stanu i zamianowaniu wszystkich jej członków członkami Izby Panów; stępnie na zaniechaniu przez Koronę nominacyi nowych członków dziedzicznych; wreszcie — po wymarciu dzisiaj istniejących członków dożywotnich — wywołanie w Izbie Panów ze strony radców stanu uchwały znoszącej Izbę Panów jako zbyteczną i zatwierdzenie tej uchwały za zgodą Izby poselskiej przez Koronę. Macbiaw^elizm tego rodzaju nie zgadza się z naszem poczuciem prawnem. Czy możliwość jednak stawiania podobnych rozwiązań nie jest sama przez się charakterystyczną? Wina tu cięży na konstytueyi, która, zaprowadzając Izbę wyższą w formie „Izby Panów“> nie unormowała tak kwestyi rewizyi konstytueyi, aby ewentualna zmiana składu Izby Panów mogła była być prawnie dokonaną, choćby i wbrew⁷ życzeniom i interesom indywidualnym poszczególnych jej członków; jeżeli zaś kwestya rewizyi konstytueyi miała stać się udziałem zwykłej władzy ustawodawczej, należało powołać do parlamentu jedynie czynniki, opierające się na społecznej podstawie (np. wybór

na-

przez sejmy) z wykluczeniem momentów ściśle osobistych i prawno-prywatnych, jakimi są np. dziedziczność i posiadanie rozległych majętności.

Tak się przedstawia w ogólnych zarysach kwestya składu Izby wyższej, a w szczególności Izby Panów.

Cała waga jej polityczna dopiero wtedy wystąpi jaskrawo, skoro rozpatrzymy wpływ tego lub owego rozwiązania na terenie atrybucyi Izbom tym przysługujących i stosunku ich do Izb niższych. Wtedy przekonamy się, jak na losach parlamentaryzmu odbił się niekorzystnie ten lub ów typ reprezentacyi, doprowadzając z konieczności do przewagi, a nawet hegemonii Izby niższej, to jest do skrzywienia samej idei dwuizbowości. Utrzymanie systemu dwuizbowego kulawego leży w interesie warstw czy osób uprzywilejowanych, dla których, choć się zrzekają rzeczywistego wpływu i zadawalniają rolą czysto dekoracyjną, rola ta nie jest pozbawioną jeszcze pewnego uroku, ale jasną jest rzeczą, że ten interes dla teoretycznej polityki ma bardzo podrzędne znaczenie. Leży ono dalej w interesie warstw czy osób mających zapewnioną przew?agę w Izbie niższej i monopolizujących tę przewagę, pod pokryw⁷ką interesów⁷ „ludu“, rzekomo całego w tei Izbie reprezentowanego, na swrój wyłączny rachunek, a więc i tu mamy do czynienia z interesem egoistycznym, exkluzywnym, który na poparcie ze strony teoretycznej polityki, mającej na oku interes powszechny i dobro całości, liczyć zupełnie nie może. W jakiej formie występuje zespolenie obu czynników zainteresowanych, w drodze jakiego podziału atrybucyj konstytucye istniejące starają się Izbom wyższym odebrać częściowo w tej lub owej konkretnej dziedzinie to, co im „w ogóle“ jako ,,reprezentacji formalnej“ skądinąd zostało przyzna-nem, postaramy się przedstawić w drugiej części naszej rozprawy.

TREŚĆ.

str .

ROZDZIAŁ I.

System dwuizbowy w teoryi i w prawie pozytywnem.

1.    Wstęp .....

2.    Istota systemu dwuizbowego .

3.    Formy systemu dwuizbowego

A)    Teorya

B)    Ustawodawstwo pozytywne

W H H

■<1    ■<] Cl ¹

ROZDZIAŁ II.

i

Zaprowadzenie systemu dwuizbowego w Austryi.

1.    Projekt „Centralnej Komisyi“ i Konstytucya z 25.

kwietnia 18 48

2.    Projekt Kromieryski i Konstytucya z 4. marca 1849 .

3.    Patent z 26. lutego 1861 i „Izba Panów“

•U Cl

Oi N) ^

ROZDZIAŁ III.

Austryacka Izba Panów według obowiązującego ustawodawstwa

Prawna podstawa istnienia i składu Izby Panów

92

r<T

\n

BIBLIOTEKA GŁÓWNA

PK 349/83 - 100 000 eg*.

ISII1137-440

Biblioteka Politechniki Krakowskiej

100000297837

¹

) Odmiennie Ulbrich Lehrbuch str. 343 i art. Reichsrath loco cit. str. 918, który twierdzi, że o krajowym charakterze rodu rozstrzyga austryaekie pochodzenie szlachectwa : „inländische Adelsfamilien d. h. solche welche den oesterr. Adel besitzen“. Drogą gramatycznej interpretacyi wniosek Ulbrich’a wyprowadzić się nie da, gdyż odnosi on wyraz : „inländisch“ do „AdelL zamiast do Geschlechter. In mer i to dodać należy, że austryaekie szlachectwa) mogą mieć i obcy poddani. Dla czego „geneza“ szlachectwa miałaby mieć pierwszeństwo przed przynależnością, autor nam tego nie tłumaczy. Co do zakresu pojęcia „szlachectwa austryaekie“ ob. w tekście sub 2° i mvagę następną.

²

W dyskusyi w Izbie Deputowanych postawiono z jednej strony wniosek dodania wyrazu „i przemysłowi“, z drugiej strony wniosek utrzymania jedynie wyrazu „Państwa“. Oba zostały odrzucone.

²) Dz. u. p. 1. 57... Werde ich nach dem im obenbezogenen Patente festgestellten Verhältnisse und in der erwähnten Zahl, Männer, welche durch ihre Stellung und ihre Eigenschaften hiezu befähigt sind, aus den einzelnen Kronländern den Berathungen des verst. Reichsrathes beiziehen.